• О сайте  • Контактные данные  • Полезные ссылки  • Поиск  
2007
Брифинги 2007 года
КАЗАНСКИЙ ЦЕНТР
ФЕДЕРАЛИЗМА И
ПУБЛИЧНОЙ
ПОЛИТИКИ
/ Публикации / Брифинги / 2007 / Брифинг № 1, зима 2007 на домашнюю страницу
Брифинг № 1, зима 2007
 
 
 
Владимир Лексин. Федеральное законодательство и интересы субъектов Федерации

Владимир Николаевич Лексин

доктор экономических наук, профессор, зав. отделом Института Системного анализа РАН (Москва)

 

Федеральное законодательство и интересы субъектов Федерации

 

1. Сущность вопроса и его политическое и социально-экономическое значение

Российская Федерация находится на одном из самых ответственных этапов своего исторического развития. В ближайшие годы предстоит окончательно преодолеть последствия экономического кризиса, результативно завершить экономическую, административную и муниципальную реформы, провести необходимые, но остро воспринимаемые населением реформы жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения и образования. От того как удастся решить эти сложнейшие задачи в ближайшие пять лет, будет зависеть будущее страны на многие десятилетия. Возможности же таких решений заключены в максимальной консолидации общества, в согласованности действий всех звеньев управленческой вертикали, и, в первую очередь, в использовании потенциала федерализма.

Изменения в федеративных отношениях, произошедшие в 2000–2007 гг., неоднозначно оцениваются различными политиками в «центре» и в регионах. Зарубежные аналитики, давно критикующие Россию за недостаточный, по их мнению, уровень демократии, за якобы нерыночный характер экономики и т.п., в последние годы всё активнее говорят о кризисе российского федерализма – конституционной основы нашего государственного устройства.

Проблемы, действительно, существуют. Перераспределение полномочий между федеральным «центром» и регионами не решило задачи бюджетной самостоятельности большинства субъектов РФ и почти всех муниципальных образований, не снизило остроту социально-экономических территориальных различий и региональной дезинтеграции. Анализ первых результатов очередного изменения федеративных отношений показал, что серьезные противоречия, накопившиеся в этих отношениях в предыдущий период, в ряде случаев, даже обострились. К их числу относятся противоречия между усилением экономического потенциала регионов и крайне слабыми возможностями их непосредственного участия в принятии общегосударственных решений, между мощным правотворческим потенциалом субъектов РФ и его крайне недостаточным использованием в деятельности федерального законодателя и ряд других.

Субъекты РФ в порядке законодательной инициативы ежегодно направляют в Государственную Думу 25–30% законопроектов от общего их числа, но до стадии принятого федерального закона доходят лишь считанные единицы. К тому же внесенные субъектами РФ и даже принятые для рассмотрения Государственной Думой законопроекты после неоднократных направлений на отзывы (в том числе в другие субъекты РФ и в Правительство РФ) и в ходе трехкратных чтений с внесением поправок (нерегулируемых субъектами исходной законодательной инициативы) начинают сильно отличаться и по содержанию, и по форме от того, что первоначально предлагали субъекты РФ. Ситуацию усугубляет требование сверхоперативного получения отзывов субъектов РФ на проекты федеральных законов, явно приниженная роль Совета Федерации в законотворческом процессе и последовательная «дерегионализация» работы Государственной Думы. Всё это снижает возможности прямого участия субъектов РФ в формировании федерального законодательства и часто ставит субъекты РФ в положение сторонних наблюдателей федерального законодательного процесса, которым отведена роль лишь пассивного исполнителя законов, принимаемых в «центре». В этих условиях исполнительные и представительные органы государственной власти субъектов РФ перестают чувствовать прямую ответственность за содержание и качество принимаемых федеральных законов, начинают всё более формально участвовать в обсуждении направляемых им федеральных законопроектов и снижают качество этой важнейшей работы. Возрастающая отстраненность субъектов РФ от результативного участия в федеральном законотворчестве достигла критического предела, что негативно сказывается на состоянии, а главное, на перспективах федеративных отношений.

 

2. Результативность существующих механизмов участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе

Существующие механизмы воздействия субъектов РФ на содержание федерального законодательства и, тем самым, на формирование социальной, бюджетно-налоговой и экономической политики «центра» разнообразны, но малорезультативны. Это относится к прямому участию субъектов РФ в федеральном законотворчестве, к представительству субъектов РФ в палатах российского парламента, к участию руководителей субъектов РФ в Государственном совете России, к различным процедурно определенным взаимодействиям федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Прямое участие субъектов РФ в федеральном законотворчестве включает: (а) реализацию законодательными органами субъектов РФ права законодательной инициативы, (б) подготовку отзывов на проекты федеральных законов, направленные федеральным «центром» в субъекты РФ и (в) участие в организуемых этим «центром» публичных обсуждениях федеральных законопроектов. Наиболее действенной могла бы стать реализация права законодательной инициативы, однако, требования Государственной Думы к законопроектам, вносимым субъектами РФ, весьма обширны, и формальное нарушение любого из этих требований может стать поводом для мотивированного отказа в приёме и рассмотрении законопроектов. Общеизвестно, что Государственная Дума активно пользуется такой возможностью.

Не менее важным направлением прямого участия региональных органов власти в федеральном законотворчестве могло бы стать предварительное согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Если треть субъектов РФ даёт отрицательные отзывы, то для разрешения конфликта должна создаваться согласительная комиссия. Это, казалось бы, способно обеспечить непосредственное воздействие на содержание федеральных законов, однако, и здесь имеются серьезные затруднения, ослабляющие законотворческий потенциал регионов. Так, Государственная Дума считает неполученными противоположные отзывы законодательного и исполнительного органа субъекта РФ (приоритет мнения законодательного органа, обладающего правом законодательной инициативы, во внимание не принимается). К тому же в связи с новейшей практикой подготовки федеральных законов, одновременно отменяющих нормы десятков ранее принятых, направление субъектом РФ в Государственную Думу единого оценочного отзыва становится крайне затруднительным: одни новеллы могут быть субъектом РФ приняты, а другие – отвергнуты; поэтому отзыв субъекта РФ может не содержать единственной нужной Государственной Думе оценки («да» или «нет»), а в Государственной Думе в соответствии с её регламентом это приравнивается к неполучению отзыва, и такой отзыв считается положительным. Затрудняет реализацию рассматриваемой возможности влияния субъектов РФ на федеральное законотворчество и огромный объем работы по подготовке отзывов.

Существует и такая форма прямого участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе как обсуждение отдельных законопроектов или связанных с ними проблем в ходе открытых Парламентских слушаний. К сожалению, и объективные оценки, и конкретные предложения, которые представляют субъекты РФ по рассматриваемым вопросам, обычно растворяются в безликих решениях и остаются только «высказанными мнениями».

В принципе, главным институтом участия субъектов РФ в федеральном законотворчестве должен быть Совет Федерации. Этот законодательный орган, образуемый в соответствии со ст. 95 Конституции РФ только представителями субъектов РФ (по два места от каждого региона) принято называть «верхней палатой» Федерального Собрания и «палатой регионов». Эти определения должны были бы свидетельствовать о верховенстве Совета Федерации в законодательной деятельности и о максимально возможном учёте в этой деятельности интересов регионов. Однако Совет Федерации не принимает, а лишь рассматривает федеральные законы, право принятия которых имеет только Государственная Дума. В тех редких случаях, когда Совет Федерации отклоняет закон, он возвращается в Думу для «преодоления разногласий» с помощью согласительной комиссии, но если «согласие» не будет достигнуто, отклоняющее мнение «палаты регионов» может быть преодолено Государственной Думой при повторном голосовании. Следует отметить также, что Совет Федерации не обязан реагировать на все без исключения законы, принятые Государственной Думой. Обязательному рассмотрению в «палате регионов» согласно ст. 106 Конституции РФ подлежат лишь законы по вопросам, находящимся в исключительном ведении Российской Федерации; законы же по вопросам, относящимся к совместному ведению федерации и субъектов РФ могут, но не обязательно должны рассматриваться Советом Федерации.

Совет Федерации как конституционно установленное собрание субъектов законодательной инициативы (этим правом наделены Совет Федерации в целом и каждый член Совета Федерации в отдельности), казалось бы, имеет все возможности для законодательного оформления интересов регионов. Однако, на деле эти возможности почти не используются. Ежегодно Президент РФ подписывает более двухсот федеральных законодательных актов, из которых лишь несколько являются результатом законодательной инициативы, вышедшей из недр Совета Федерации в данный и в предыдущие годы.

Столь непродуктивную законотворческую деятельность «палаты регионов» обычно объясняют новым порядком формирования Совета Федерации, однако, суть проблемы в другом, – в усиливающейся конкуренции руководства регионов за административные, бюджетные и имущественные ресурсы федерального «центра». Это, к сожалению, делает практически невозможным объединение членов Совета Федерации для совместного отстаивания позиций, действительно важных для большинства регионов, например, для исправления неоправданно централизованного распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней. Индивидуальные договоренности с федеральным «центром» оказываются более предпочтительными, чем путь коллективного законотворчества.

Признаки «дерегионализации» начинают проявляться и в нижней палате российского парламента – в Государственной Думе. Ранее представительство региональных интересов в Государственной Думе было весьма заметным, и вхождение в состав той или иной фракции не препятствовало большинству депутатов выступать, прежде всего, от лица своих избирателей (населения определенного избирательного округа).

Однако в последнее время партийная (а затем и фракционная) принадлежность, интересы партии и внутрипартийная дисциплина начинают заметно корректировать первооснову системы депутатского корпуса. С внедрением партийного принципа в саму идеологию деятельности Государственной Думы интересы регионов в этом главном законодательном органе федерального «центра» становятся вторичными по отношению к внерегиональным партийным интересам. Прямая связь «регион» – Государственная Дума при этом явно перестаёт быть решающей.

После принятия нового порядка формирования состава Совета Федерации был создан Государственный совет РФ, который должен был стать ещё одним институтом потенциального воздействия субъектов РФ на принятие решений по широкому кругу вопросов, затрагивающих взаимные интересы федерального «центра» и субъектов РФ. Конструктивным результатом каждого заседания Государственного совета является его решение, которое принимается путем обсуждения (в принципе – открытым голосованием) и оформляется протоколом; после этого отдельные положения решений совета могут становиться предметами указов, распоряжений или поручений Президента РФ (чаще всего – Правительству РФ), а также поводом для законодательной инициативы Президента РФ, которая вносится в Государственную Думу. Следует отметить, что все кардинальные новации в федеративных отношениях, связанные с перераспределением полномочий между уровнями власти, инициировались Государственным советом РФ, однако их дальнейшее продвижение к федеральному закону проходило с минимальным участием субъектов РФ.

 

3. Предлагаемые решения

В последнее время вопрос о правовом регулировании участия субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе неоднократно поднимался на Парламентских слушаниях и на различных «круглых столах». Профессионалы в сфере конституционного права рекомендовали, например, принятие закона, «определяющего условия и процедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения» или закона «О федеральных конституционных и федеральных законах». Анализ вышерассмотренной ситуации показывает, что в интересах долгосрочной гармонизации федеративных отношений наиболее приемлемыми могли бы стать разработка и принятие федерального закона «Об участии субъектов РФ в процессе федерального законодательства». Предлагаемый закон должен:

во-первых, установить право субъектов РФ участвовать в разработке и экспертизе федеральных законов (а также важнейших подзаконных актов) не только по предметам совместного ведения федерации и субъектов РФ, но и по всем вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ (в том числе по предметам исключительного ведения федерации);

во-вторых, закрепить обязанность (а не только право) палат Федерального Собрания, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти: (а) заблаговременно информировать субъекты РФ о планах законотворческой и нормотворческой работы, (б) направлять субъектам РФ проекты этих документов для ознакомления и своевременной подготовки отзывов (с возможностью высказываний соображений не только о качестве всего проекта, но и любого его положения), (в) официально подтверждать и аргументировать содержательные ответы каждому субъекту РФ по поводу его отзыва на направленный проект, (г) периодически оповещать каждый субъект РФ о содержании отзывов из других субъектов РФ и о своей реакции на эти отзывы, (д) в установленный предлагаемым законом срок составлять сводную записку о мнениях субъектов РФ о содержании проекта, которая также должна быть направлена всем субъектам РФ за установленное предлагаемым законом время до принятия (чтения) закона или нормативного акта;

в-третьих, прекратить практику игнорирования субъектом РФ направленного ему федеральным «центром» законопроекта и сделать обязательным подготовку отзыва, содержащего согласие или несогласие с соответствующим федеральным законопроектом. Закон должен установить, что отсутствие отзыва какого-либо субъекта РФ не должно означать его согласие с направленным ему законопроектом; одновременно должно быть установлено, что действующий в настоящее время срок представления отзыва (30 дней) является минимальным и может использоваться только при повторных рассмотрениях законопроектов; в общем случае этот срок должен составлять не менее 50 рабочих дней;

в-четвертых, определить допустимость и полезность рассмотрения каждым субъектом РФ и изъявление им согласия или несогласия по любому отдельному положению (статье, норме) направленного на отзыв законопроекта;

в-пятых, жестко зафиксировать все процедуры согласования и представительского участия субъекта РФ на всех стадиях прохождения законопроекта;

в-шестых, ввести обязательность публичного оповещения каждым субъектом РФ населения региона о конкретных результатах его участия в федеральном законотворчестве, о направленных в федеральный центр отзывах и т.п.;

в-седьмых, установить порядок обязательного и конструктивного учета мнений субъектов РФ при вынесении решений о прохождении законопроектов через палаты Федерального Собрания.

Подготовка такого законопроекта может быть осуществлена в кратчайшие сроки группой субъектов РФ, поддерживающих вышеизложенную концепцию, а подготовленный законопроект мог бы быть внесен в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы одного или нескольких субъектов РФ в начале 2008 гг.


 
English version
Документы в разделе
Разделы сайта
Поиск
 
расширенный поиск
Регистрация
Логин:    
Пароль:
 
 

  • [ Регистрация ]
  • Новости | Проекты | Публикации | Сотрудники | Форум | Мероприятия | Помощь исследователю | Книги и статьи о современном федерализме
    © 2001, 2002, 2009 Казанский центр федерализма и публичной политики. При использовании наших материалов ссылка на сайт обязательна, подробнее ... г.Казань, Кремль, подъезд 5. Тел./факс (843) 2925043, federalism@kazanfed.ru