Jordi Jaria i Manzano, Universitat Rovira i Virgili (Tarragona)

0. Planteamiento

Durante el reinado de los Reyes Católicos la mayor parte del territorio de la Península Ibérica (excepto Portugal) pasó a colocarse bajo una sola autoridad real. Así, si bien se respetó, en un principio, la diversidad preexistente en el marco de una monarquía de estructura tendencialmente confederal, puede afirmarse que la España actual se cuenta entre formaciones políticas más antiguas de Europa. Sin embargo, este éxito aparente del proyecto nacional español, que ha dado lugar a una continuidad política desde el siglo XVI, a pesar de los diversos cambios de régimen, no puede ocultar la existencia de fuertes movimientos nacionalistas en dos de los territorios del Estado, Cataluña y el País Vasco. Estos movimientos, desde su aparición en el siglo XIX, han representado una puesta en duda permanente de los presupuestos del proyecto de construcción política surgido de Castilla, que, a partir del acceso de la dinastía francesa de los Borbones al Trono, ha significado una eliminación progresiva de la diversidad en beneficio de la centralización y la uniformización, proceso sólo interrumpido con ocasión la Segunda República (1931-1939) y del régimen de monarquía parlamentaria instaurado a partir de 1978.

En realidad, el llamado Estado de las Autonomías, amplio proyecto descentralizador puesto en marcha a partir de la nueva Constitución democrática de 1978, texto con el que se dejaba atrás el ultranacionalismo españolista y autoritario del régimen del general Franco, responde a la complejidad interna del Estado y a la presencia de identidades periféricas altamente consolidadas que han desafiado con éxito el uniformismo promovido desde el centro. En las líneas siguientes nos ocuparemos de la construcción paralela de estas identidades en competencia, para analizar posteriormente el tipo de respuesta que representa, ante su consolidación simultánea, el Estado de las Autonomías, particularmente en relación con la transmisión de parte del poder político del centro hacia la periferia a través del sistema de distribución de competencias basado en la Constitución de 1978. Terminaremos la exposición con una consideración al grado de éxito del modelo y a su capacidad de respuesta ante los retos que, aún hoy, se plantean desde las identidades periféricas.

1. La construcción de las identidades: españoles, catalanes y vascos

Con la derrota, en 1521, de los Comuneros, protagonistas de una rebelión a favor de las libertades castellanas, el Reino de Castilla inició un proceso de centralización alrededor de la figura del monarca que le fue confiriendo el carácter de estado moderno. Sin embargo, esta centralización no se produjo de manera uniforme y, particularmente, dejó de lado a los territorios vascos que se hallaban entonces bajo la soberanía del Rey de Castilla, así como a los territorios de la Corona de Aragón y del Reino de Navarra, formaciones políticas confluyentes en la formación de la monarquía hispánica. Esta configuración dual de los territorios peninsulares sometidos al rey de España (centralización alrededor del monarca en la mayor parte de Castilla; conservación del pluralismo medieval en el resto) se produce, prácticamente, desde el inicio de la monarquía hispánica unificada y determinará la evolución posterior de los acontecimientos.

Así, Castilla intentará extender su proyecto uniformizador y centralista de España en dos momentos: en primer lugar, en 1714, instante en que los reinos integrados en la Corona de Aragón son derrotados por los castellanos en el curso de la Guerra de Sucesión al trono de España; en segundo lugar, durante el siglo XIX, en que las sucesivas victorias liberales en las Guerras Carlistas determinan el final del ancien régime (y, con él, de la singularidad jurídica) de los territorios vascos. En cuanto a la Guerra de Sucesión, los reinos federados en la Corona de Aragón defendían al candidato austríaco, al que se le suponía una cierta sensibilidad en relación con la pluralidad hispánica, de acuerdo con su condición de Habsburgo, mientras que los castellanos daban su apoyo al candidato francés, que, finalmente, acabaría siendo rey, Felipe de Anjou. Con esta derrota, los territorios de la antigua Corona de Aragón perdieron su antigua estructura institucional y pasarán a integrarse en la organización más o menos uniforme que se imponía desde Castilla. La uniformización institucional y cultural, que representará, en particular, una marginación progresiva de la lengua catalana, va a caracterizar la política de los primeros Borbones (la nueva dinastía iniciada por Felipe de Anjou) y va a convertirse, al estilo francés, en un elemento fundamental del nacionalismo español surgido a partir de las Guerras Napoleónicas y la revolución liberal inacabada que representa la Constitución de 1812.

Como en Francia, la progresiva sustitución del monarca por la nación, que, en España, no va a poder completarse del todo a lo largo del siglo XIX, va a agudizar la voluntad de uniformidad cultural y política y, en consecuencia, la necesidad de eliminar toda diversidad en beneficio de la unidad nacional. Sin embargo, contrariamente a lo que sucede en Francia, la Castilla que lidera el proyecto nacional español, articulado sobre la base de una uniformidad basada en sus instituciones y su cultura, no va a ser suficientemente fuerte como para eliminar absolutamente los elementos centrífugos que habían sobrevivido al centralismo borbónico. La debilidad de Castilla, que ha pasado de ser una potencia mundial a convertirse en un país periférico, y el hecho de que la industrialización española se va a producir en la periferia van a ser factores determinantes en el fracaso del proyecto uniformista y, por lo tanto, en la persistencia de identidades periféricas que no terminan de encajar en el Estado-nación construido desde el centro. La debilidad del españolismo uniformista, sin embargo, es relativa, ya que, de hecho, teniendo en cuenta que el Estado español, a pesar de todo, no ha llegado a disgregarse (como ha sido el caso del Imperio Austrohúngaro en 1918, o de la Unión Soviética y de Yugoslavia en 1991), va a ser la tendencia dominante a lo largo de los siglos XIX y XX en la configuración de la identidad nacional española, lo que, particularmente, va a dificultar la integración de las tendencias centrífugas, concretadas básicamente en la identidad catalana y la identidad vasca, cuya relación con la españolidad ha sido problemática de modo permantente.

En relación con los catalanes, debe partirse del final de la Guerra de Sucesión. La derrota de 1714 pareció acabar de manera prácticamente definiva con las resistencias de los territorios de la antigua Corona de Aragón a la unificación de España en base a la cultura y las instituciones castellanas promovida por la nueva dinastía. Sin embargo, la concentración de los esfuerzos de la población catalana en el terreno económico, privada de la posibilidad de progresar en la política o en la cultura, va a producir una industrialización precoz en Cataluña, que va a ser determinante en su progresivo alejamiento social del resto de España y en su renacimiento cultural impulsado por las nuevas élites burguesas. Así, lo que en 1714 era una provincia derrotada y, aparentemente, condenada a la disolución progresiva de su singularidad en el conjunto de España, va a convertirse, siglo y medio después, en un área fuertemente industrializada y empeñada en recuperar sus propias raíces culturales, aún cuando ello pueda entrar en colisión con la España oficial.

En este contexto, se irá articulando un discurso identitario de carácter moderado que pretenderá una renovación de las bases del consenso nacional español desde el pluralismo y la diversidad. Así, surgirán propuestas que, en grados diversos, tienen un espíritu federal, de manera que, a excepción de algún caso singular, el primer nacionalismo catalán consistirá, fundamentalmente, no en un proyecto secesionista, sino que se articulará como una propuesta de revisión del proyecto nacional desarrollado desde el centro. Sin embargo, los desarrollos alternativos del primer nacionalismo catalán en relación con la estructuración del Estado no van a encontrar demasiado eco en el resto de España. Así, progresivamente, aunque la propuesta de un proyecto plural para España va a continuar siendo la música de fondo del catalanismo, el énfasis se va a poner más en la diferenciación de Cataluña y en la necesidad de dar una solución institucional a su singularidad política y cultural.

Esto va a dar lugar a que en el resto de España se hable del “problema catalán” y se intente darle una solución sin poner en cuestión el uniformismo que ha caracterizado la construcción nacional española más allá de lo necesario para neutralizar lo que se considera una patología. Por lo tanto, se va a ir consolidando un desencuentro entre las élites catalanas y las élites del centro en relación con sus visiones respectivas de España, de modo que el autogobierno catalán ha sido visto en el resto de España más como una respuesta a un problema más bien molesto que como una posibilidad de refundación del proyecto nacional. Este desencuentro ha ido alimentando las ideas secesionistas en el lado catalán, de modo que, aunque minoritaria, existe desde hace tiempo una parte significativa de la población que rechaza su pertenencia a España y demanda un estado propio. En todo caso, el uniformismo no ha impedido la consolidación en Cataluña de una identidad diferenciada política y culturalmente respecto a la España castellana, cuya existencia ha sido una de las causas fundamentales a la hora de provocar el proceso de descentralización política sin precedentes que se puso en marcha en España a partir de 1978.

La otra gran identidad concurrente con el proyecto uniformista castellano ha sido la vasca. A pesar de la integración temprana en el Reino de Castilla del fragmento territorial más significativo, los vascos mantuvieron una relación especial con el monarca que, particularmente, les permitió preservar su propia estructura institucional en el marco del proceso centralizador que se inició a partir del siglo XVI. Esta estructura premoderna resistió con éxito hasta que los liberales españoles se decidieron a completar la unidad constitucional de la monarquía y a eliminar los restos del ancien régime. El siglo XIX en España estuvo presidido por una serie de contiendas civiles, las llamadas Guerras Carlistas (por Carlos, hermano de Fernando VII y pretendiente al trono), que, particularmente, significaron el ataque de los liberales al sistema de organización política tradicional que aún se mantenía en los territorios de Vizcaya, Guipúzcoa, Álava y, finalmente, Navarra, territorio vasco que, por su condición de antiguo reino y por la evolución política posterior, siempre ha desarrollado un modo de relación particular con España, dando lugar a una resistencia mayoritaria entre la población a su incorporación a las instituciones vascas unitarias.

Las sucesivas derrotas de los ejércitos carlistas darán lugar a una incorporación más o menos matizada de los territorios vascos al sistema institucional general, con algunas particularidades en relación con el régimen fiscal. La derrota de la oposición carlista, sin embargo, no va a eliminar el particularismo en el País Vasco y, de hecho, pronto va a aparecer un movimiento nacionalista moderno, radicalmente antiespañol y explícitamente secesionista, de modo que la construcción contemporánea de la identidad vasca en relación con España va a ser mucho más agresiva que en el caso catalán. La consolidación de un nacionalismo vasco sólido va a ser otro de los factores determinantes en el diseño de un Estado descentralizado a partir de 1978.

Tanto en el caso vasco como en el catalán, determinados rasgos culturales, políticos y históricos hacen posible la construcción de una identidad diferenciada (particularmente la lengua). Sin embargo, estos territorios, a pesar de haber sido el origen de las tendencias centrífugas más remarcables en la construcción nacional española, no son los únicos que mantienen esta diferenciación. Así, cabe destacar los casos de Galicia, que también tiene una lengua propia diferenciada del castellano, y los territorios de habla catalana distintos de Cataluña (País Valenciano y Baleares). En definitiva, a pesar de la voluntad de uniformización que ha presidido la construcción de la nación en España, es lo cierto que existen diferenciaciones territoriales remarcables. Esta cierta pluralidad, junto con la fuerza propia de las identidades diferenciadas en Cataluña y en el País Vasco, ha contribuido, asimismo, a la formulación del modelo español de distribución territorial del poder.

Por lo demás, el hecho de que el régimen del general Franco (1936-1975)[1] condenara explícitamente los nacionalismos catalán y vasco y persiguiera las manifestaciones culturales que no se correspondían con su idea uniforme de España (especialmente los idiomas distintos del castellano) dará una mayor legitimidad a los hechos diferenciales existentes en el País Vasco y Cataluña durante la dictadura, así como una cierta tendencia en otros territorios del Estado a vincular descentralización, democracia y reconocimiento de los derechos de los ciudadanos, conceptos todos ellos excluídos por la dictadura del general Franco.

Así, debido a la pervivencia de la pluralidad cultural y a la vinculación entre dictadura y centralismo, la descentralización y la democracia van a ir ligadas para los autores de la Constitución de 1978, que no conciben el nuevo Estado sin un proceso de descentralización territorial. Sin embargo, las marcadas diferencias entre los hechos vasco y catalán, por una parte, y las vivencias más o menos particularistas en otros territorios, por la otra, aparte de las resistencias de los sectores más derechistas del Parlamento que va a elaborar la Constitución, van a impedir que se llegue una solución federal, de modo que va a consagrarse una forma de Estado peculiar que pretende adaptarse a la diversidad de situaciones que se plantean en los diversos territorios. Esta descentralización à la carte va a proyectarse también en la distribución de competencias entre el Estado y los nuevos entes descentralizados.

Así pues, el Constituyente español de 1978 asume conscientemente la abertura del modelo. Los debates en las Cortes Generales muestran hasta que punto los parlamentarios adoptan conscientemente un sistema de distribución territorial del poder que va a irse definiendo fuera de la Constitución y que, por eso mismo, es difícil de fijar en un punto final determinado. En definitiva, las diversas estrategias de las fuerzas políticas presentes en las Cortes Constituyentes y la variedad de las demandas en relación con el autogobierno que se efectuaban desde los distintos territorios hicieron imposible una definición de la forma de Estado y, en particular, impidieron una delimitación constitucional de las competencias asignadas al Estado y a las Comunidades Autónomas. Se confió, en definitiva, en el desarrollo político posterior y en la perpetuación de la negociación entre las partes.

2. El sistema dinámico de distribución de competencias en España

El artículo 143.1 de la Constitución española de 1978 dispone que “las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulades y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas”[2]. Es decir, contrariamente a lo que ocurre en un Estado federal, las Comunidades Autónomas no preexisten al Estado[3]. Por lo tanto, lo que rige su constitución es el llamado principio dispositivo, de modo que, en teoría, hubiera sido perfectamente posible que no se constituyera ninguna o que se constituyeran sólo algunas, dejando el resto del territorio español bajo un régimen común centralizado. Si la voluntariedad regía la constitución de las comunidades autónomas, también se impone a la hora de determinar sus competencias.

De acuerdo con el artículo 147.2.d), las Comunidades Autónomas determinarán en su Estatuto de Autonomía, es decir, la norma institucional básica a partir de la que cobran existencia, “las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución”. El marco constitucional consiste básicamente en la enumeración de unas competencias que, en principio, son exclusivas del Estado (artículo 149.1 de la Constitución), y unas competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas en su Estatuto de autonomía (artículo 148.1). Aparte, las competencias no atribuidas expresamente ni al Estado ni a las Comunidades Autónomas en el texto constitucional podrán ser asumidas por las Comunidades Autónomas transcurridos cinco años desde la adopción del Estatuto (artículo 148.2). Por otra parte, de acuerdo con el artículo 149.3, las competencias que no hayan sido asumidas por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos de Autonomía respectivos quedarán en manos del Estado.

Así, se diseña un sistema de doble lista más cláusula residual a favor del Estado, que, sin embargo, queda matizado por el hecho de que las Comunidades Autónomas pueden agotar la lista del artículo 148.1 o no hacerlo (por tanto, no necesariamente todas las competencias recogidas en esa disposición deben ser efectivamente autonómicas en todos los casos). Por otra parte, se introduce aún otro matiz, ya que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias no incluidas en el artículo 148.1 (siempre que transcurran los cinco años previstos en la Constitución para las Comunidades Autónomas de régimen común). El sistema, sin embargo, se complica aún más, como veremos inmediatamente, por la existencia un régimen especial. En resumen, en todo caso, incluso para las Comunidades Autónomas del llamado régimen común, la lista de competencias autonómicas que se recoge en el artículo 148.1 es sólo indicativa, ya que puede tanto no agotarse como superarse[4].

Así pues, de acuerdo con el régimen constitucional descrito, una Comunidad Autónoma podría asumir en su Estatuto de Autonomía todas o parte de las competencias citadas en el artículo 148 y, transcurridos cinco años, podría, mediante la reforma del Estatuto, ampliar sus atribuciones competenciales. En cualquier caso, sería el Estatuto de Autonomía el que determinará, en cada caso, las competencias que asume, en cada momento, cada una de las Comunidades Autónomas constituidas. Sin embargo, este régimen general se excepciona en el artículo 151.1 de la Constitución, ya que, según la mencionada disposición, “[n]o será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los Municipios de cada una de las provincias afectades que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica”. Así, si sigue el procedimiento descrito en el ejercicio de la iniciativa autónomica, es decir en la expresión de la voluntad por parte de un determinado territorio de constituirse en Comunidad Autónoma, no será necesario esperar cinco años.

La vía de acceso a la autonomía diseñada en el artículo 151.1, como puede verse, es especialmente complicada, particularmente porque exige la mayoría absoluta del censo de cada provincia (y no de los votantes) para aprobar la iniciativa, esto es, era necesario, para acceder a la autonomía a través de este procedimiento, el voto afirmativo en el referéndum de más del 50% del total de los electores censados. Sin embargo, a pesar de sus dificultades, ésta fue la vía adoptada por Andalucía, gracias a lo cual accedió inmediatamente al techo competencial posible de acuerdo con la Constitución. En cualquier caso, como puede verse, la misma Constitución prevé, pues, la posibilidad de una diferenciación relevante entre las Comunidades Autónomas constituidas de acuerdo con el régimen común y las constituidas de acuerdo con el régimen especial del artículo 151.

La diferenciación en el acceso a la autonomía, sin embargo, no queda agotada por las dos vías descritas (artículos 143 y 151), ya que la misma Constitución establece una vía alternativa, aunque equilavente, a la del artículo 151 en su disposición transitoria segunda. Allí se prevé la posibilidad de que los “territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomías, podrán proceder inmediatamente en la forma que se prevé en el apartado 2 del artículo 148, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores”. Esta cláusula era de aplicación en su momento a Cataluña, Galicia y el País Vasco, territorios todos ellos que habían votado afirmativamente un proyecto de Estatuto durante el período correspondiente a la Segunda República. Esta disposición permitió, pues, a los tres territorios citados convertirse en comunidades autónomas de régimen especial sin pasar por el gravoso procedimiento que exigía el artículo 151.

De este modo, a grandes rasgos, en la Constitución se preveían tres vías fundamentales de acceso a la autonomía que determinaban dos techos competenciales distintos, aunque, por debajo de cada uno de ellos, cada Comunidad Autónoma constituida podía acceder a un conjunto de competencias distinto del de otras de su mismo tipo. A partir del momento en que los diversos territorios fueron ejerciendo su derecho a la autonomía, las previsiones constitucionales dieron lugar a dos tipos básicos de Comunidades Autónomas, diferenciados básicamente por su nivel distinto de competencias. De este modo, Andalucía, Cataluña, Galicia y el País Vasco asumieron, en un primer momento, más competencias que el resto de Comunidades Autónomas. Dentro de cada uno de los dos grupos, además, las competencias finalmente asumidas en los diferentes Estatutos no tenían porqué coincidir (y, de hecho, no lo hacían). Así, en definitiva, a través de los Estatutos de Autonomía, las distintas Comunidades Autónomas alcazaban el grado de autogobierno deseado en cada caso.

La elasticidad del sistema permitía responder a las demandas divergentes en relación con el autogobierno que existían en los diversos territorios y, en particular, dar un trato especial a los casos de Cataluña y el País Vasco, donde la pervivencia de una identidad diferenciada acentuaba las demandas de autonomía. En definitiva, pues, al inicio del proceso de descentralización, cada Comunidad Autónoma acabó asumiendo un conjunto de competencias singular. En consecuencia, el Estado también mantenía, asimismo, atribuciones distintas en el territorio de cada Comunidad Autónoma. De este modo, por ejemplo, las normas del Estado sobre el régimen económico del matrimonio se aplicarán en las Comunidades Autónomas que no tienen competencia en la materia, pero, en cambio no serán de aplicación en aquéllas que sí la tienen y la han ejercido.

Sin embargo, como ya puede haberse apreciado por algo de lo que hemos dicho, el sistema no sólo es elástico en el momento inicial, sino que es dinámico, ya que, a través de la reforma de sus respectivos Estatutos de Autonomía, las competencias de las distintas Comunidades Autónomas pueden modificarse. En cualquier caso, este proceso de ampliación tendría como límite final el contenido del artículo 149.1 de la Constitución. Aparte de esto, debe tenerse en cuenta, en relación con el carácter dinámico del sistema, la posibilidad de ampliar el margen competencial de una Comunidad Autónoma (o varias) sin modificar su Estatuto. Esto es lo que permite, en particular, el artículo 150, en sus apartados 1 y 2. El primero de ellos recoge la figura de la ley marco, que es esencialmente una ley estatal que permite a una o varias Comunidades Autónomas dictar normas propias en materias de competencia estatal dentro de unos principios determinados por las Cortes Generales (es decir, el Parlamento estatal). Asimismo, el artículo 150.2 permite al Estado transferir o delegar facultades correspondientes a materias de titularidad estatal. De acuerdo con esto, el Estado puede, a través de leyes propias, aumentar las competencias autonómicas con la particularidad de que nada excluye que la ampliación se refiera a materias reservadas al Estado de acuerdo con el artículo 149.1. En definitiva, pues, más allá de los Estatutos, pueden introducirse aún variantes en el acervo competencial de las distintas Comunidades Autónomas, permitiendo un tratamiento diferenciado aún mayor que el que se deriva del juego de los dos apartados del artículo 148[5].

En cualquier caso, las reformas de sus respectivos Estatutos de Autonomía han permitido que las Comunidades Autónomas de régimen común (y, en consecuencia, con un nivel de competencias inferior a las de régimen especial en un principio) ampliasen sus atribuciones una vez transcurrió el plazo de cinco años que exigía el artículo 148.2. Así, gracias al dinamismo del sistema previsto en la propia Constitución, las diversas Comunidades Autónomas han ido equiparándose, aunque continúe habiendo diferencias entre ellas. En todo caso, la misma evolución del sistema ha dado lugar una tensión entre la tendencia a la equiparación entre todas las Comunidades Autónomas, que se ha manifestado en las reformas de los Estatutos de Autonomía de las de régimen común, y la tendencia a la diferenciación que se manifiesta en los territorios con identidad propia más fuerte, esto es, Cataluña y el País Vasco. Dicho esto, debe concluirse que la Constitución permite tratar de manera distinta desde el punto de vista competencial a las distintas Comunidades Autónomas, respondiendo así a la voluntad de autogobierno diferenciada que se daba entre los distintos territorios españoles en 1978 (y que, de hecho, sigue dándose en la actualidad). Sin embargo, por otra parte, en principio, nada impide que los diversos regímenes de autogobierno se aproximen entre ellos.

3. La conflictividad del sistema de distribución de competencias

La delimitación de las competencias efectuada en cada caso en los Estatutos de Autonomía no resuelve del todo el problema de a quién le corresponde hacer qué en todos los casos. En este sentido, debe tenerse en cuenta que no siempre es fácil separar unas materias de otras y, en segundo lugar, que existe un buen número de materias en que el Estado y la Comunidad Autónoma confluyen ejerciendo funciones diferentes. Así, deberá distinguirse entre competencias exclusivas y competencias compartidas. En las primeras, toda la materia corresponde a un solo ente (el Estado o la Comunidad Autónoma) y los problemas se plantean fundamentalmente en separar la materia en cuestión de las demás, debido a las interrelaciones que se producen entre las distintas materias. Las competencias compartidas, en cambio, son aquéllas en que una parte de la materia corresponde al Estado y otra parte a la Comunidad Autónoma, siendo éste el caso más típico.

En las competencias compartidas, debe distinguirse entre aquellas que se estructuran en torno a la división legislación-ejecución y la que se dividen en bases-desarrollo. En el primer caso, uno de los entes (el Estado) tiene atribuida toda función normativa (excepto los reglamentos de autoorganización) en relación con la materia, mientras que el otro ente (la Comunidad Autónoma) se ocupa de la ejecución. En el segundo caso, en cambio, uno de los entes (el Estado) ejerce una parte de la función normativa, la que se refiere a los elementos fundamentales de la materia, que deben ser iguales para todo el territorio, mientras que el otro (la Comunidad Autónoma) realiza el resto de la función normativa (desarrollo de las bases del Estado) y, además, la ejecución de manera íntegra.

Si tomamos como ejemplo el caso de Cataluña, se artícula como competencia compartida legislación-ejecución la materia penitenciaria. Esto es, el Estado dicta todas las normas relativas al cumplimiento de las penas, mientras que la Comunidad Autónoma se hace cargo de la gestión de las cárceles (de acuerdo con lo previsto en el artículo 11.1 de su Estatuto de Autonomía). En cambio, tomado el mismo caso, un ejemplo de competencia compartida legislación básica-desarrollo es el caso del régimen jurídico de las Administraciones públicas. De este modo, el Estado dicta una normativa de principios (más o menos amplia), que es desarrollada por la Comunidad Autónoma para el caso de su propia estructura administrativa y para los municipios que se hallan en su territorio (de acuerdo con los apartados 1, 3 y 8 del artículo 9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña).

Esta diversidad de estructuraciones competenciales es un elemento más del sistema para compaginar la unidad y la diversidad en el seno del Estado autonómico español. En teoría, esta pluralidad de posibilidades, que después se despliega en cada uno de los regímenes propios de las diferentes Comunidades Autónomas, es un elemento más del sistema para ajustarse a las dificultades que plantea la diversidad de pretensiones que debía (y debe colmar) el Estado de las autonomías. Sin embargo, la aparente adecuación del modelo, con sus características de abertura, dinamismo y flexibilidad, a la situación de hecho a la que pretendía responder parece entrar en crisis cuando se analiza la alta conflictividad que ha presidido las relaciones entre las (algunas más que otras) Comunidades Autónomas a lo largo del proceso de descentralización, particularmente en relación con la determinación de las diferentes áreas competenciales de los sujetos del sistema.

El deslinde competencial, atendiendo a la complejidad de las distintas materias y las interrelaciones que se producen en el seno de cada una de ellas, acaba siendo determinante. Atendiendo a este problema, la Constitución previó, en su artículo 161.1.c), que el Tribunal Constitucional se ocuparía de resolver los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y los que pudieran producirse entre éstas últimas. Así pues, ha sido el Tribunal Constitucional quien, en una amplia jurisprudencia dictada en la resolución de los muchísimos conflictos de competencias presentados desde 1980 hasta hoy, el ámbito competencial de las diversas Comunidades Autónomas, interpretando el significado de los términos que figuran en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, además de, si era el caso, las leyes a través de las que se realiza la atribución extraestatutaria de competencias. De este modo, más allá de la primera fase de asunción competencial a través de los Estatutos, la delimitación final de las competencias asumidas en cada caso por las Comunidades Autónomas ha requerido de la intervención del Tribunal Constitucional para definir exactamente los ámbitos de poder de cada cual.

El alto nivel de conflictividad en relación con la distribución de competencias muestra, sin embargo, hasta que punto el sistema español de distribución de competencias se ha articulado hasta el momento más como un modelo conflictivo que cooperativo. Así, todos los actores y, particularmente, el Estado y las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Cataluña han utilizado sistemáticamente el conflicto de competencias y han apurado las posibilidades del sistema incurriendo en muchos casos en excesos de poder. Así, el funcionamiento del sistema hasta el momento se ha caracterizado por una alta conflictividad que muestra la desconfianza mútua entre poderes, particularmente en los casos de las Comunidades Autónomas con una identidad más diferenciada.

4. Emulación y diferenciación: fuerzas opuestas en el desarrollo dinámico del sistema autonómico

La posibilidad de cambio, que, de hecho, permite una reconfiguración permanente del autogobierno de las distintas Comunidades Autónomas, y la posibilidad de trato diferencial, que permite, como hemos visto, que las distintas Comunidades Autónomas puedan tener atribuciones competenciales diferentes, ha dado lugar al juego de dos fuerzas opuestas en la evolución del sistema autónomico en España. Por una parte, las Comunidades Autónomas con menor grado inicial de voluntad de autogobierno y, desde luego, con mayor grado de acomodamiento a la identidad española han desarrollado un espíritu de emulación que las ha llevado a considerar injustificado el tratamiento diferenciado entre las Comunidades Autónomas y, por lo tanto, a buscar una equiparación con los territorios con mayor autogobierno (y, en consecuencia, una cierta uniformización del sistema). Por su parte, las Comunidades Autónomas con mayor grado inicial de voluntad de autogobierno y con menor grado de acomodamiento a la identidad española uniforme desarrollada desde el siglo XVIII han continuado demandando un tratamiento diferenciado respecto al resto de territorios en base a sus rasgos identitarios propios.

En realidad, pues, de una parte, se produce una incomodidad en relación con los tratos diferenciados que tiene como horizonte una uniformización de las Comunidades Autónomas, inaceptable en determinados territorios, mientras que, por la otra parte, se da una huida de la uniformización que tiende a plantear la autonomía como una solución provisional previa al ejercicio legítimo del derecho de autodeterminación. El carácter dinámico del sistema ha permitido hasta el momento ir dando soluciones a las demandas contrapuestas de unos y otros. Sin embargo, el carácter opuesto de las fuerzas que concurren obligará a optar, finalmente, por una tendencia u otra. Dentro del sistema (es decir, sin admitir el ejercicio del derecho de autodeterminación y, por lo tanto, una eventual secesión) esto significa, esencialmente, o la fijación de la uniformidad o la fijación de la asimetría. En todo caso, debe recordarse aquí que el sistema abierto por la Constitución de 1978 recoge algunos elementos asimétricos, por ejemplo, en la disposición adicional primera, en la que se reconocen los derechos históricos de los territorios forales (esto es, Álava, Guipúzcoa, Navarra y Vizcaya), que permite una diferenciación jurídicamente fundada, o el artículo 3.2, que permite la declaración como lengua oficial de las lenguas españolas distintas del castellano en las comunidades autónomas en que estas se hablen.

Estos elementos de asimetría previstos en la propia Constitución, que podrían constituir, es cierto, una posibilidad de acomodación del sistema a la situación de tensión de identidades a la que pretende, en definitiva, responder, podrían constituir posibilidades de salida a un conflicto profundo que se situa más allá de cuestiones competenciales, como ponen de manifiesto las referencias al derecho de autodeterminación que se hacen desde los territorios en los que se han consolidado las identidades que concurren con el proyecto nacional español a lo largo de la modernidad, particularmente en el País Vasco. En definitiva, este debate muestra que, en el fondo, no se trata tanto de un problema de competencias, como de identidades. Para unos, en el fondo, todos son españoles y, por lo tanto, el tratamiento diferenciado de las diversas Comunidades Autónomas es una anomalía. Para otros, la vivencia de la españolidad es, al menos, problemática, y, por lo tanto, se trata de consagrar la excepción. La divergencia entre las dos tendencias impide, de hecho, pronosticar si el sistema diseñado en la Constitución española de 1978 puede llegar a responder a las necesidades diversas en relación con las cuestiones de identidad que se plantean en las distintas partes del territorio y que, de hecho, constituyen el elemento problemático esencial ante que intentaba resolver el propio sistema constitucional. En todo caso, en realidad, las virtudes que pueda tener el modelo de distribución de competencias construido a partir de la Constitución española de 1978 no parece que sean suficientes para dar una respuesta al conflicto de identidades que hemos tratado de presentar, aunque ello no significa que la solución deba encontrarse fuera del sistema, atendiendo a otros elementos no competenciales que se hallan en el propio sistema constitucional, como los ya aludidos de pluralidad lingüística o reconocimiento de los derechos históricos de los territorios forales.

5. Selección bibliográfica

Por supuesto, la bibliografía generada durante los últimos veinticinco años por el Estado de las autonomías español es inabarcable. Sin embargo, nos parece que, en un trabajo de presentación de los fundamentos del sistema de distribución de competencias adoptado en España a partir de la Constitución de 1978 debe contener algunas indicaciones en relación con las publicaciones existentes. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que la mayor parte del material sobre la cuestión se encuentra editado en castellano, por lo que se hace prácticamente imposible profundizar en el tema sin un conocimiento mínimo de dicha lengua.

En cualquier caso, en inglés, sobre algunas de las cuestiones fundamentales que se han tratado en las páginas precedentes, pueden consultarse las exposiciones sintéticas que enumeramos a continuación: Tanja Börzel, States and Regions in the European Union. Institutional Adaptation in Germany and Spain, Cambridge University Press, 2002, pp. 93 ss.; Jordi Jaria i Manzano, “The Delicate Balance between Unity and Diversity in Spain”, Travaux de recherche / cahier nº 12, Institut du Fédéralisme, Fribourg, 2000; Jordi Solé Tura, “The Spanish Case: Remarks on the General Theories of Nationalism”, en International Political Science Review, vol. 10, nº. 3, 1989, pp. 183 ss.

Ya en castellano, en cuanto a la evolución de España hacia la uniformidad durante la Edad Moderna, puede consultarse la exposición que presenta Juan Beneyto en Las Autonomías. El poder regional en España, Siglo XXI, Madrid, 1980, pp. 229 ss. Una perspectiva desde Cataluña (y en catalán) puede verse en Mercè Barceló y Joan Vintró (coords.), Dret Públic de Catalunya, Cedecs, Barcelona, 2001, pp. 31 ss. Para la estructuración del poder político en Cataluña antes de los Decretos de Nueva Planta de 1716 y la puesta en marcha del proceso uniformizador borbónico, es obra de referencia el trabajo de Víctor Ferro, El Dret Públic Català. Les Institucions a Catalunya fins al Decret de Nova Planta, Eumo, Vic, 1987, también en catalán.

Sobre la evolución de los acontecimientos durante la transición política en España en relación con el proceso de descentralización, son de interés las presentaciones generales siguientes: Luis de Simón Tobalina, El Estado autonómico y sus matices federales, IEAL, Madrid, 1981, pp. 117 ss.; y Ramón Martín Mateo, Manual de Derecho Autonómico, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, 1986, pp. 44 ss. En particular, sobre los debates sobre la forma de Estado en las Cortes Constituyentes, puede utilizarse mi trabajo “La forma del Estado en los debates constituyentes”, en Miguel Ángel Aparicio (dir.), La Descentralización y el Federalismo. Nuevos modelos de Autonomía Política (España, Bélgica, Canadá, Italia y Reino Unido), Cedecs, Barcelona, 1999, pp. 13 ss. Finalmente, con carácter general, sobre los fundamentos del Estado autonómico, puede verse la exposición de Juan José Solozábal Echavarría, en Las bases constitucionales del Estado autonómico, McGraw-Hill, Madrid, 1998, pp. 67 ss.

Sobre el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en España, puede recurrirse a los siguientes trabajos generales: Eliseo Aja, Joaquín Tornos, Tomàs Font i Llovet, Juan M. Perulles y Enoch Albertí, El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, Tecnos, Madrid, 1985, pp. 115 ss.; de los mismos autores, Informe sobre las autonomías, Civitas, Madrid, 1988, pp. 37 ss.; Barceló y Vintró, op. cit., pp. 179 ss.; Eduardo García de Enterría, Estudios sobre autonomías territoriales, Civitas, Madrid, 1985; Iñaki Lasagabaster Herrarte, El sistema competencial en el Estatuto de autonomía, HAEE/IVAP, Oñati, 1989; Jesús Leguina Villa, “Las Comunidades Autónomas”, en Escritos sobre autonomías territoriales, Tecnos, Madrid, 1984, pp. 61 ss.; y Santiago Muñoz Machado, Derecho Público de las Comunidades Autónomas (I), Civitas, Madrid, 1982, pp. 315 ss.

Sobre la conflictividad del sistema de reparto de competencias y su resolución a través del recurso al Tribunal Constitucional, puede consultarse el trabajo monográfico de Javier García Roca, Los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, CEC, Madrid, 1983. Sobre la evolución de dicha conflictividad durante la primera década de funcionamiento del sistema, es de utilidad el informe Evolución de la Conflictividad entre el Estado y las Comunidades Autónomas (1981-1989), publicado por el Ministerio de Administraciones Públicas en 1991.

Sobre la autonomía vasca y su encaje en el sistema general, pueden verse las referencias siguientes: Javier Corcuera Atienza, Política y Derecho. La construcción de la autonomía vasca, CEC, Madrid, 1991; Gurutz Jáuregui Bereciartu, “La expresión jurídica de la nacionalidad vasca”, en Primeras Jornadas de Estudio del Estatuto de Autonomía del País Vasco (I), HAEE/IVAP, Oñati, 1983, pp. 117 ss.; Íñigo Lamarca Iturbe y Eduardo Vírgala Foruria, Derecho autonómico vasco, Librería Carmelo, Donostia, 1991; y Solozábal Echavarría, op. cit., pp. 325 ss.

Sobre la autonomía catalana, son referencias fundamentales: Barceló y Vintró, op. cit.; y Enoch Albertí, Eliseo Aja, Tomàs Font, Xavier Padrós i Joaquim Tornos, Manual de Dret Públic de Catalunya, Marcial Pons-Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona-Madrid, 2002 (3a. edició).

En relación con el debate en torno a la diversidad o la uniformidad de las Comunidades Autónomas, el 11 de mayo de 1994 se llevó a cabo un seminario en Barcelona. Las ponencias que se presentaron y los debates que suscitaron se publicaron en Uniformidad o diversidad de las Comunidades Autónomas, IEA, Barcelona, 1995. Asimismo, en relación con la misma cuestión, pueden verse los trabajos siguientes: Miguel Ángel Aparicio Pérez, “Aproximación a la regulación contenida en el texto de la Constitución española de 1978 sobre la distribución territorial del poder político”, en Aparicio Pérez, op. cit., pp. 29 ss.; Manuel Aragón Reyes, “L’Estat autonòmic: model indefinit o model inacabat?”, en Autonomies, nº. 20, 1995, pp. 179 ss.; José Manuel Castells Arteche, “Balance y perspectivas del Estado Autonómico”, a Revista Vasca de Administración Pública / Herri-Arduralaritzazko Euskal Aldizkaria, nº. 40-II, 1994, pp. 83 ss.; Enric Fossas, “Asimetría y plurinacionalidad en el Estado autonómico”, recogido en Enric Fossas y Ferran Requejo, Asimetría federal y Estado plurinacional. El debate sobre la acomodación de la diversidad en Canadá, Bélgica y España; Javier García Roca, “Asimetrías autonómicas y principio constitucional de solidaridad”, en Revista Vasca de Administración Pública / Herri-Arduralaritzazko Euskal Aldizkaria, nº. 47-II, 1997, pp. 45 ss.; Luis López Guerra, “El model autonòmic”, a Autonomies, nº. 20, 1995, pp. 165 ss.; Juan José Solozábal Echavarría, “Sobre el Estado Autonómico español”, en Revista de Estudios Políticos, nº. 78, 1992, pp. 105 ss.; y Gumersindo Trujillo Fernández, “Homogeneidad y asimetría en el Estado autonómico: Contribución a la determinación de los límites constitucionales de la forma territorial del Estado”, en Documentación Administrativa, nº. 232-233, 1992-1993, pp. 101 ss. Una presentación general sobre el momento actual del Estado de las autonomías y los retos que se le plantean en relación con el acomodo de la diferencia en su seno se halla en Eliseo Aja, El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza, Madrid, 1999. Aparte de las referencias citadas, para apreciar la evolución del sistema es de interés la consulta del Informe Comunidades Autónomas, que publica anualmente el Instituto de Derecho Público.