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El sistema institucional de las comunidades autónomas

Laura Román Martín, Universitat Rovira i Virgili (Tarragona)

1. LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTÒNOMAS EN ESPAÑA

Como se ha puesto de relieve en las ponencias presentadas en estas jornadas el denominado Estado autonómico español se caracteriza, desde sus inicios, por su carácter abierto o, lo que es lo mismo, por no predeterminar la forma de Estado en el texto constitucional sino diferir su concreta definición a un momento posterior con la aprobación de normas diferentes a la Constitución, en especial los Estatutos de Autonomía. Como analizaremos a continuación, ello también es así en el ámbito de las instituciones autonómicas, en donde la Constitución se limita a fijar unos mínimos institucionales que deberán ser respetados por ciertas CCAA aunque su concreta articulación y desarrollo corresponderá a los propios entes autonómicos de acuerdo con la competencia atribuida a la CCAA por el artículo 148.1.1 de la Constitución española de 1978 (en adelante CE) sobre organización de sus instituciones de autogobierno. Veamos como ocurre. 

El artículo 152.1 CE  establece la organización institucional básica para las Comunidades Autónomas que se constituyeron de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 151 del mismo texto constitucional, es decir, aquellas que alcanzaron des de un primer momento el máximo nivel competencial (estas son Cataluña y País Vasco que aprueban sus estatutos de Autonomía en 1979, y Galicia y Andalucía en 1981).  De este modo la Constitución establece la necesaria existencia de tres instituciones que vertebrarán la Comunidad Autónoma. Por una lado, una Asamblea Legislativa o Parlamento, elegido por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que deberá asegurar, además, la representación de las diversas zonas del territorio. Por otro lado, un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas. Y finalmente,  un Presidente, elegido por la Asamblea, al que corresponderá la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la Comunidad Autónoma y la representación ordinaria del Estado en aquélla Comunidad. Se añada además que tanto el Presidente como los miembros del Consejo de Gobierno serán responsable políticamente ante el Parlamento.

Por último el apartado primero del mismo artículo establece que en el ámbito territorial de cada Comunidad Autónoma la organización judicial culminará en un Tribunal Superior de Justicia. Nótese en este momento que, a diferencia de las otras instituciones apuntadas anteriormente, en España el principio de unidad jurisdiccional proclamado constitucionalmente (artículo 117.5) así como la reserva al Estado en exclusiva de la competencia en materia de Administración de Justicia (artículo 149.1.5) imposibilita la existencia de órganos judiciales propios de las CCAA. Por tanto, dicho Tribunal Superior de Justicia no es una institución autonómica sino estatal, incardinada orgánicamente en el territorio de cada Comunidad Autónoma, razón por la cual en esta exposición dejamos de lado su análisis más detallado.

Estas bases institucionales que la Constitución recoge imitando el sistema  orgánico central reposan, como será fácil convenir, en el modelo de sistema político o forma de Gobierno denominada parlamentaria que, como es sabido, se caracteriza por la confianza que el Parlamento debe depositar en el Gobierno tanto para su elección como para su mantenimiento en el poder.

Ahora bien, a pesar que la Constitución española define de forma básica los tres órganos centrales de la Comunidad Autónoma se trata de un modelo "abierto" y no completamente uniforme puesto que, por un lado, corresponderá a cada Comunidad autónoma a través de su Estatuto de Autonomía que, de acuerdo con el artículo 147 de la CE, es norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma,  la definición, desarrollo y organización de sus instituciones de autogobierno y, por otro, únicamente cuatro de las diecisiete Comunidades que alcanzan la autonomía se encuentran vinculadas por el mismo. Quedaba, por tanto, en suspenso la delicada cuestión de decidir que ocurriría con las CCAA de vía lenta, aquellas que se constituyeron conforme al artículo 143 de la CE, para las que el texto constitucional no había previsto ningún límite: ¿debían acogerse al mismo modelo institucional previsto para las de vía rápida, o por el contrario, al no existir ningún tipo de limitación constitucional, era posible considerar para ellas un modelo de organización institucional menos ambicioso, eventualmente incluso sin asamblea legislativa, órgano de autogobierno por excelencia, al no existir ningún tipo de reserva  constitucional?  y, ¿la decisión final quedaría en manos de cada CA o debía adoptarse por todas ellas un patrón organizativo común para conseguir la máxima homogeneización posible?.

Estos interrogantes acaban despejándose finalmente a través de los  primeros Acuerdos Autonómicos suscritos el 31 de julio de 1981 por las dos fuerzas políticas mayoritarias, Unión de Centro Democrático, entonces en el Gobierno, y  el Partido Socialista Obrero Español. Estos pactos políticos que pretenden fijar las bases de lo que será el proceso autonómico en España, armonizando al máximo su evolución, abordan también las principales cuestiones relativas a los órganos de representación y de Gobierno de las CCAA. Se acuerda así la definición de todas las CCAA como comunidades de naturaleza política, con una organización institucional igual a las Comunidades de vía rápida. Por lo tanto, en la actualidad las diecisiete comunidades gozan de un mismo modelo institucional caracterizado por disponer todas ellas de órganos políticos de autogobierno, es decir, una asamblea legislativa y un consejo de Gobierno en el que destaca especialmente la figura del Presidente que asume esencialmente funciones de jefe y coordinador del Gobierno pero que también deberá desarrollar  funciones de carácter representativo y simbólico similares a las de un jefe de Estado. 

Sin embargo, el desarrollo de los citados acuerdos autonómicos a través de la aprobación de los Estatutos de Autonomía de cada Comunidad (en 1981 se aprueban dos, en 1982 siete y en 1983 los cuatro últimos) mantiene, des de un punto de vista institucional, ciertas diferencias entre CCAA de vía rápida y el resto de Comunidades. Mientras que las primeras desarrollan con carácter general un sistema de organización institucional semejante al previsto por la Constitución española para los órganos "centrales" las otras prevén considerables limitaciones a las instituciones autonómicas. Véanse como ejemplo en este sentido la restricción de reuniones del Parlamento autonómico a cuatro meses, la limitación del número de Consejerías que podían constituirse, el establecimiento de límites a las asignaciones de los parlamentarios o la imposibilidad que el Presidente de la CA pudiera disolver anticipadamente el Parlamento.

En la década que sigue las CCAA de vía lenta logran consolidar su situación dentro de Estado autonómico. Desde una perspectiva competencial, los Pactos Autonómicos de 1992 firmados nuevamente por las dos fuerzas políticas mayoritarias (esta vez, el PSOE en el Gobierno y el Partido Popular en la oposición), definen una ampliación de competencias de las CCAA de vía lenta que las equipara prácticamente con las de vía rápida. Y, en el ámbito institucional, los pactos propician que, años más tarde, se  lleven a cabo una serie de reformas institucionales en diversas CCAA que persiguen esencialmente corregir aquellas desigualdades reforzando, al mismo tiempo, las relaciones entre los diferentes órganos  autonómicos y alcanzando un grado de desarrollo institucional suficiente para dar respuesta a la progresiva asunción de competencias por parte de las Comunidades autónomas.  Así, en 1996 se reforman los Estatutos de Autonomía de Aragón y Canarias y en 1997 el de Castilla- La Mancha, los Estatutos de Cantabria, Murcia y Madrid en 1998, un año más tarde se reforman los de Asturias, la Rioja, Extremadura, Islas Baleares y Castilla-León, y por último, en el año 2001 el de Navarra. Entre otras modificaciones, conviene destacar la inclusión de una modalidad de disolución anticipada del Parlamento por parte del Presidente autonómico, la ampliación de los períodos ordinarios de sesiones o la eliminación de límites al número de consejerías que el Gobierno puede constituir. 

2. LAS INSTITUCIONES DE AUTOGOBIERNO EN CATALUÑA

En Cataluña, modelo que tomaremos como referencia para el análisis más detallado de las instituciones de autogobierno que a partir de ahora abordaremos, el Estatuto de Autonomía de 1979 (en adelante EAC) recoge en sus artículos esencialmente aquello dispuesto por la Constitución española respecto a las instituciones de autogobierno. Proclama en su artículo 29 que la Generalitat de Cataluña esta integrada por el Parlamento (artículos 30 a 35), el Presidente de la Generalitat (artículo 36) y el Consejo Ejecutivo o Gobierno (artículos 37, 38 y 39). El Estatuto deja en manos del legislador autonómico la regulación detallada de los mecanismos de relación entre Parlamento y Gobierno, en concreto, el modo de elección del Presidente y los instrumentos de control propios del parlamentarismo racionalizado, como son, la exigencia de responsabilidad política del Presidente y la posibilidad de disolución anticipada del Parlamento por parte del Presidente. Es, por tanto, la Ley 3/1982, de 23 de marzo, del Parlamento, del Presidente y del Consejo Ejecutivo, la encargada de realizar dicha labor.

También, en el marco del contenido propio de los estatutos de autonomía, el estatuto catalán prevé la existencia de otras instituciones denominadas de "relevancia estatutaria" por cuanto sin ser necesarias para la configuración del modelo institucional autonómico están creadas directamente por el Estatuto de Autonomía. En Cataluña estas son: el Síndic de Greuges o Defensor del Pueblo (artículo 42 EAC), el Consejo Consultivo (artículo 35 EAC) y la Sindicatura de Comptes (artículo 41 EAC).

2.1. EL PARLAMENTO DE CATALUÑA

El Parlamento de Cataluña es el máximo órgano representativo del pueblo de Cataluña. Elegido democráticamente por primera vez en 1980 tiene su  sede en la ciudad de Barcelona. Cada cuatro años su composición se renueva totalmente y sus miembros, representantes de diferentes fuerzas políticas, están encargados principalmente de elaborar las leyes autonómicas, de impulsar la acción política y de controlar al Gobierno.   

El Estatuto de Autonomía de Cataluña determina en su Disposición Transitoria cuarta cual será el procedimiento a seguir para la celebración de las elecciones al Parlamento de Cataluña mientras no se apruebe una ley electoral catalana. Después de más de dos décadas de vigencia del Estatuto dicha ley todavía no ha sido acordada y, por tanto, rigen las siguientes reglas estatutarias:

a. El número de diputados será de 135.

b. Las circunscripciones electorales corresponden a las cuatro provincias que integran territorialmente Cataluña: en Barcelona se elegirán 85 parlamentarios, 18 en Tarragona, 17 en Gerona y 15 en Lérida.

c. Los diputados serán elegidos por sufragio universal igual, directo y secreto.  Podrán ser electores aquellos ciudadanos, mayores de 18 años, que tengan vecindad administrativa en algún municipio de Cataluña.

d. De acuerdo con las previsiones  constitucionales (artículo 152 CE), el sistema electoral es proporcional  y la fórmula elegida es la de Hondt, igual como ocurre en el Congreso de los Diputados y en las dieciséis CCAA restantes. 

e. No podrán obtener representación aquellas fuerzas políticas que no hayan obtenido en las elecciones más del 3% de los votos válidos emitidos. Esta restricción o barrera electoral ha sido admitida como constitucional por el Tribunal Constitucional en su sentencia 75/1985. 

La composición hasta nuestros días del Parlamento de Cataluña en las seis legislaturas ha venido marcada por la hegemonía de dos fuerzas políticas dentro de un sistema de partidos de carácter pluripartidista. Por un lado, la coalición Convergencia y Unión, principal partido político catalán de ámbito nacionalista, ha conseguido tres mayorías absolutas en 1984, 1988 y 1992 y tres mayorías relativas en 1980, 1995 y 1999. Por otro lado, el Partido de los Socialistas de Cataluña que ha sido en todas las legislaturas la segunda fuerza política con representación parlamentaria y, por tanto, el principal partido de oposición.

RESULTADOS ELECTORALES EN EL PARLAMENTO DE CATALUÑA

(*) escaños obtenidos por cada grupo político

CiU: Convergencia i Unió

PSC: Partit dels Socialistes de Cataluña

PSUC: Partit Socialista Unificat de Cataluña

CC-UCD: Centristes de Cataluña-Unión de Centro Democrático

ERC: Esquerra Republicana de Cataluña

PSA: Partido Socialista de Andalucía

AP: Alianza Popular

IC: Iniciativa per Cataluña

PP: Partit Popular

CDS: Centro Democrático y Social

Cada fuerza política con representación en el Parlamento debe constituir, si tiene más de cinco diputados, un grupo parlamentario. Estos órganos, esenciales en el funcionamiento de la cámara, tienen garantizada su presencia en todos los órganos internos así como en todos los debates parlamentarios. Su férrea disciplina de voto los hace indispensables en la toma de cualquier decisión parlamentaria y acaba convirtiendo, en la mayoría de casos, la intervención individual de cada diputado en un mero trámite parlamentario.

El Gobierno y organización interna de la asamblea se articula alrededor de diferentes órganos parlamentarios. Por supuesto el más relevante de todos ellos es el Pleno, constituido por todos los diputados, al que se le reservan las principales decisiones de la cámara, como por ejemplo, la intervención en la reforma del estatuto de autonomía, la aprobación de los presupuestos o la votación de investidura del Presidente de la Generalitat.

El Gobierno institucional del Parlamento corresponde a su Presidente, elegido por mayoría absoluta entre los miembros de la asamblea,  y a la Mesa, órgano colegiado integrado por el Presidente, dos vicepresidentes y cuatro secretarios.  El trabajo parlamentario de carácter más técnico lo realizan las comisiones integradas por diputados que representan proporcionalmente a sus respectivos grupos parlamentarios.  Finalmente, será la Diputación Permanente, órgano compuesto por 23 diputados designados por los grupos parlamentarios en proporción a su fuerza numérica, la que velará por los poderes de la cámara en período de vacaciones parlamentarias o cuando esté disuelta.

Las funciones propias del Parlamento de Cataluña, a diferencia de lo que ocurre en los estatutos de autonomía más recientes, no están recogidas en un único artículo bajo la forma de lista más o menos exhaustiva, sino que se encuentran dispersas a lo largo del texto estatutario. No hay duda que la potestad más destacada del Parlamento es la de elaborar y aprobar las leyes autonómicas incluyendo también en ella la aprobación de los presupuestos anuales para la CA. Todas las leyes catalanas son sancionadas por el Presidente de la Generalitat, en nombre del Rey, y requieren para su entrada en vigor ser publicadas en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña.

Corresponde también al Parlamento de Cataluña el impulso y control de la acción política y de Gobierno. De acuerdo con las principales líneas de un sistema de Gobierno parlamentario la asamblea será el órgano que deberá dar su confianza al Presidente de la CA, a través del acto parlamentario denominado investidura, y la que ejercerá también el control gubernamental activando,  en su caso, los mecanismos puestos a su disposición por la legislación vigente. Cabe destacar, en este sentido, la celebración anual de un debate en el pleno del Parlamento sobre la orientación política del Consejo ejecutivo (artículo 83 Ley 3/82), la posibilidad de interpelar o de exigir la presencia de cualquier miembro del Gobierno (artículos 92, 93 y 94 Ley 3/82) o, finalmente,  la facultad de exigir la responsabilidad política del mismo a través del planteamiento de una moción de censura  de carácter constructivo que, según lo previsto por el artículo 87 de la Ley 3/82, deberá ser planteada por una décima parte de los diputados, deberá proponer un candidato alternativo a la Presidencia de la Generalitat y, por último, requerirá, para su aprobación, el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Parlamento.

Finalmente, en el ámbito de las relaciones del Parlamento de Cataluña con los órganos centrales del Estados conviene destacar sumariamente, puesto que ya ha sido objeto de otra intervención, la elección por el Parlamento de los senadores catalanes que formaran parte de la cámara alta, la posibilidad de solicitar que se adopte en las Cortes generales un proyecto de ley o la legitimación para interponer ante el Tribunal Constitucional un conflicto de competencias o un recurso de inconstitucionalidad.

2.2. EL PRESIDENTE DE LA GENERALITAT

Conforme a lo previsto en el artículo 152 CE, el poder ejecutivo de las Comunidades autónomas está integrado por dos instituciones diferenciadas, el Presidente de la CA y el Consejo de Gobierno, que gozan de autonomía y de atribuciones que les son propias.

El hecho que el Presidente sea elegido por la asamblea parlamentaria ante la cual responde políticamente y al mismo tiempo sea el jefe del Gobierno conduce a pensar que esta institución se inscribe en los parámetros propios de los sistemas parlamentarios. Ahora bien, no debe olvidarse que al Presidente se le encomiendan también ciertas atribuciones de carácter representativo propias de un jefe de Estado lo que, por parte de cierta doctrina, podría considerarse característico de un régimen presidencialista o, cuanto menos, semipresidencialista. En cualquier caso, resulta incuestionable que tanto por el modo en que se designa como por el conjunto de atribuciones que le corresponden, el Presidente de la CA es una institución en una posición privilegiada dentro del cuadro orgánico de la CA. 

Imitando de nuevo la regulación constitucional, el artículo 36 del Estatuto de autonomía de Cataluña exige para la elección del Presidente que el candidato que haya sido propuesto previamente por al Presidente del Parlamento previa consulta con los grupos políticos que hayan obtenido algún escaño, una vez expuesto su programa ante la cámara obtenga, en una primera vuelta, la mayoría absoluta de los votos de sus miembros.  Si no se alcanza esta mayoría está prevista una segunda vuelta en la que únicamente se exigirá mayoría simple y, si aún así no se consigue investir a ningún candidato, el estatuto determina que volverá a iniciarse el procedimiento proponiendo nuevamente un candidato. Si pasados dos meses la cámara, en una situación de bloqueo institucional, no ha logrado escoger un Presidente el Parlamento se disolverá automáticamente y se procederá a convocar nuevas elecciones.  En algunas CCAA (Navarra, Andalucía o Castilla- La Mancha) se establece que ante la imposibilidad de elegir a un candidato será proclamado Presidente aquel cuyo partido haya conseguido el mayor número de escaños.

Respecto a las funciones encomendadas al Presidente el artículo 36 del Estatuto de Autonomía establece: "El Presidente de la Generalitat dirige y coordina la acción del Consejo Ejecutivo o Gobierno y ostenta la más alta representación de la Generalitat y la ordinaria del Estado en Cataluña".

En al ámbito de sus funciones como representante de la Generalitat, el artículo 60 de la Ley 3/82 distingue entre aquellas que afectan a la vertiente exterior de la CA (mantenimiento de las relaciones con otras instituciones del Estado y firma de los convenios y acuerdos de cooperación con otras CCAA) y aquellas referidas a cuestiones internas de la Comunidad (convocatoria de elecciones al Parlamento de Cataluña y nombramiento de los altos cargos de la Generalidad).  Es importante matizar que el contenido de esta representación suprema es principalmente de carácter simbólico y, en determinados casos, no exclusivo puesto que la voluntad de otros órganos autonómicos será también imprescindible para completar determinados actos jurídicos. Así, por ejemplo, la firma de convenios también exigirá necesariamente la aprobación del Parlamento. 

El Presidente de la Generalitat es, además, representante ordinario del Estado en la Comunidad autónoma.  De ello no se deriva ningún tipo de subordinación del Presidente, institución autonómica, respecto al Estado central ni tan siquiera una supuesta doble naturaleza del mismo como órgano autonómico y a la vez central, sino que el término "Estado" se utiliza aquí en su acepción más amplia según la cual no hay contraposición entre CA-Estado y, por tanto, las Comunidades autónomas son Estado.  En este terreno de funciones podemos destacar, por ejemplo, la promulgación que, en nombre del Rey, realizará el Presidente respecto las leyes de Cataluña así como la orden de su publicación en el correspondiente Diario Oficial (artículo 61 Ley 3/82).

Sin duda, el núcleo más importante de atribuciones del Presidente son aquellas que desarrolla como director y coordinador  del Gobierno, órgano colegiado ejecutivo.  Como Presidente del mismo,  será quien nombre y, en su caso, cese a los miembros del su Consejo (consejeros), decisión que tan sólo deberá comunicar al Parlamento. Además, a él le corresponde definir el programa político del Gobierno, programa que será ratificado por el Parlamento en la sesión de investidura y que, en su caso,  también podrá ser objeto de juicio si se plantea una cuestión de confianza (artículo 90, Ley 3/82). 

Un comentario particular merece la facultad del Presidente de disolver anticipadamente el Parlamento (artículo 46 Ley 3/1982). Inicialmente, ningún estatuto de autonomía incorporaba esta potestad puesto que  pretendió garantizarse que todas las comunidades celebrasen sus elecciones autonómicas en el mismo momento. En Cataluña, el legislador modificó esta situación a través de la Ley 8/1985 permitiendo al Presidente de la Generalitat, bajo su exclusiva responsabilidad y con la previa deliberación del Consejo Ejecutivo, acordar la disolución del Parlamento y poner fin a la legislatura de forma anticipada. Siguiendo el ejemplo de la Constitución española, la legislación catalana impide que pueda disolverse en Parlamento cuando esté en trámite una moción de censura y cuando todavía no haya transcurrido un año desde la anterior disolución anticipada.  El decreto de disolución deberá preceptivamente fijar la convocatoria de las nuevas elecciones. A semejanza de Cataluña, las Comunidades que se constituyeron por la vía rápida incorporaron posteriormente dicha facultad y, años más tarde, las reformas emprendidas por las Comunidades de vía lenta introdujeron la disolución anticipada aunque, en ellas, la legislatura del nuevo Parlamento se limita al mandato restante del Parlamento disuelto con lo que, para estas, sigue manteniéndose una coincidencia de la fecha electoral.

A las facultades analizadas anteriormente se suman también aquellas  que el Presidente asume como miembro del Consejo Ejecutivo. En particular, suele destacarse el establecimiento de las directrices generales de la acción del Gobierno que aseguran su continuidad, la coordinación del programa legislativo, la resolución de los conflictos de atribuciones entre los consejeros y de los empates en las votaciones a través de su voto de calidad.

Todas o algunas de estas funciones ejecutivas, y no las de representación o las que tienen carácter personal como es la presentación de una cuestión de confianza o la disolución anticipada del Parlamento, podrán, de acuerdo con el artículo 36 EAC y 64 de la Ley 3/82, delegarse en un Consejero.  Hasta el año 2000, el Presidente había utilizado la delegación de modo temporal para cubrir su ausencia por motivo de algún desplazamiento al exterior pero las circunstancias políticas recientes, en concreto la delicada cuestión de la sucesión del  Presidente de la Generalitat, Sr. Jordi Pujol, han provocado, por primera vez, una delegación de funciones hasta el final de la legislatura. En efecto, mediante el Decreto 12/2001, de 17 de enero,  se nombra al Sr. Artur Mas,  Conseller en Cap (Consejero Jefe) de la Generalitat,  figura que ya había existido durante la Generalitat Republicana y que en la actualidad sitúa a su titular en una especial posición dentro del Consejo Ejecutivo.

2.3 EL CONSEJO EJECUTIVO O GOBIERNO

Como ya apuntamos anteriormente, el Consejo Ejecutivo es el órgano colegiado de Gobierno que actúa bajo la dirección y coordinación del Presidente de la Generalitat y que, conforme al artículo 37 del EAC, asume funciones ejecutivas y administrativas. Su régimen jurídico se completa  a través de la Ley  3/1982 y, posteriormente, de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre (modificada posteriormente por la Ley 1/2000, de 30 de marzo).

Los consejeros, miembros del Gobierno y designados libremente por el Presidente de la Generalitat, gozan de una doble naturaleza jurídica. Por una parte, cada uno de ellos asume la dirección de un departamento administrativo (la creación y la determinación de los ámbitos de competencia de cada departamento corresponde, desde la aprobación de la Ley 1/2000, en exclusiva al Gobierno existiendo, en la actualidad, trece departamentos)  y, por otra, los consejeros son, a la vez, miembros del Gobierno y, como tales, participaran en las funciones atribuidas normativamente a este órgano colegiado.

Anunciábamos anteriormente, que el Gobierno asume facultades de dirección política y de organización administrativa. Así, según el artículo 71 de la Ley 3/1982, el Consejo Ejecutivo elaborará el proyecto de presupuesto y lo aplicará una vez aprobado por el Parlamento, deliberará con carácter previo a la presentación de una cuestión de confianza y aprobará los proyectos de acuerdos de colaboración con otras CCAA. En el terreno administrativo, es el Gobierno quien, como ya hemos visto, creará, dividirá o agrupará los departamentos, nombrará y cesará a los altos cargos de la administración autonómica y designara a los representantes de la  Generalitat en órganos o instituciones del Estado. Junto a estas funciones, merece una especial mención la denominada potestad reglamentaria o facultad de aprobar normas jurídicas que se encuentran subordinadas a la ley. El reglamento, es el principal instrumento normativo, a disposición del Gobierno, que permite concretar y desarrollar la regulación contenida en una ley autonómica o incluso estatal, si se trata de una ley básica. A la luz  de la normativa catalana, el ejercicio de la potestad reglamentaria no corresponde únicamente al Gobierno sino que, mediante una habilitación expresa por parte de la ley, también podrá ser asumido por un consejero en su propio ámbito de competencias. 

2.4 INSTITUCIONES DE RELEVANCIA ESTATUTARIA

Junto con los órganos que articulan la autonomía política de Cataluña -Parlamento, Presidente y Consejo Ejecutivo- nuestro estatuto dispone también la creación de otras tres instituciones que tienen como común denominador la tarea de controlar o vigilar, en diferentes ámbitos, el correcto funcionamiento en la actuación de la Generalitat. Así, el artículo 35 del EAC, dispone que el Parlamento podrá nombrar un Síndic de Greuges (Defensor del Pueblo) encargado de defender los derechos y libertades públicas de los ciudadanos, a cuyos efectos podrá supervisar las actividades de la Administración de la Generalitat. El artículo 41 EAC, prevé la creación de un órgano de carácter consultivo y asesor, denominado Consejo Consultivo, que despliega sus funciones en dos ámbitos de intervención: por un lado, el control de adecuación entre las iniciativas legislativas en trámite en el Parlamento y el estatuto de autonomía y, por otro, la emisión de un dictamen cuando el Gobierno o el Parlamento autonómicos decidan plantear ante el Tribunal Constitucional un recurso de inconstitucionalidad contra leyes del Estado. Finalmente, el artículo 42 EAC, crea la Sindicatura de Comptes (Tribunal de Cuentas) como institución que se ocupará de fiscalizar la ejecución del gasto público.

En los tres casos, el estatuto remite la regulación de la organización y el funcionamiento de estas instituciones a un posterior desarrollo legislativo. La particularidad de estas leyes -denominadas leyes de desarrollo básico del estatuto o leyes institucionales- reside en el hecho de que deberán obtener un amplio consenso del Parlamento para poder ser aprobadas o modificadas, en concreto, el artículo 33 de la Ley 3/82 exige mayoría absoluta en una votación final sobre el conjunto del texto.  Siguiendo, pues, este procedimiento se aprobaron, en su momento, las leyes 14/1984, de 20 de marzo, del Síndic de Greuges, 1/1981, de 25 de febrero, del Consejo Consultivo (modificada en 1985 y en 1999) y la ley 6/1984, de 5 de marzo, de la Sindicatura de Comptes (modificada en 1991).

3. LOS NUEVOS RETOS INSTITUCIONALES PARA LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Hasta ahora hemos intentado analizar en este trabajo, por una parte, cual ha sido la evolución institucional de las Comunidades Autónomas en España según cómo y en qué momento acceden a la autonomía y aprueban sus estatutos y, por otra y de forma particular para Cataluña, las instituciones de autogobierno que, de acuerdo, con la Constitución y los estatutos se han creado en todas las Comunidades Autónomas.  Posiblemente, nos encontramos en estos días ante una nuevo horizonte en el desarrollo del denominado Estado de las autonomías. Así, las iniciativas que se han planteado por  diferentes fuerzas políticas en Cataluña y País Vasco conducentes a una  reforma de sus estatutos de autonomía, cuestionan, de forma más o menos velada, los cimientos sobre los que se ha ido construyendo el Estado autonómico y afrontan decididamente las cuestiones jurídico-políticas que afectan a las autonomías, como pueden ser, por ejemplo, las relaciones con la Unión europea o  el desarrollo de un modelo federal.

En Cataluña, cuatro fuerzas políticas han presentado sus proyectos de reforma estatutaria: CiU, PSC, IC y ERC (pueden consultarse a través de sus páginas electrónicas). En el plano institucional dichas propuestas, posiblemente menos ambiciosas,  tienden, de modo general, a incorporar instrumentos que superan el modelo tradicional de parlamentarismo racionalizado y  a resolver las deficiencias que el actual modelo institucional plantea. Los ejes principales de las reformas propuestas, todavía en una fase embrionaria, giran en torno a cuatro ámbitos: el incremento de la participación ciudadana en las instituciones autonómicas reforzando figuras como la iniciativa legislativa popular o el referéndum; la regulación estable de las relaciones institucionales entre Cataluña y la Unión Europea; el aumento del control que el Parlamento ejerce sobre el Gobierno y; finalmente, la regulación de figuras que fortalecen la posición de las instituciones autonómicas.

Todo ello, puede conducir a pensar que, a pesar del incipiente estado de todas las propuestas, se inicia una nueva etapa en el proceso de descentralización territorial abanderada, una vez más, por una de las Comunidades autónomas  de vía rápida. Ahora bien, no debemos olvidar que la reforma del estatuto de autonomía requiere la no fácil tarea de conformar diferentes voluntades, la de la Comunidad autónoma manifestada por su Parlamento, la del cuerpo electoral para las Comunidades de vía rápida y la del Estado en su conjunto expresada a través las Cortes Generales. Deberemos esperar la evolución de los acontecimientos para apreciar el alcance de la reforma, si es que finalmente se produce, así como su influencia en el resto de Comunidades Autónomas.

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WEBS DE INTERÉS

Congreso de las Diputados

www.congreso.es

Consell Consultiu

www.cconsultiu.es

Generalitat de Cataluña

www.gencat.es

Ministerio de Administraciones Públicas

www.map.es

ParlamentO de Cataluña

www.parlament-cat.es

Senado

www.senado.es

Sindic de Greuges de Cataluña

www.sindicgreugescat.org

Sindicatura de Comptes

www.sindicatura.org