KCFPP: Structure of Administration in German Federative State - Dr.Andreas Vosskuhle, director of the Institute of Social and Poitical Sciences and Philosophy of Law of the University of the name of Albert Ludwigs, Freiburg, Germany. (Presentation in German)

III. Grundsätze der Verteilung der Verwaltungskompetenzen im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland

IV. Grundtypen der Verteilung der Verwaltungskompetenzen im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland

1. Normalfall I: Vollzug der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit (Art. 83, 84 GG)

aa) Erlass von Bundesgesetzen über die „Einrichtung der Behörden“ und das „Verwaltungsverfahren“ (Art. 84 I GG)

dd) Insbesondere: Mängelrüge (Art. 84 IV GG i.V.m. Art. 93 I Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG)

aa) Erlass von Bundesgesetzen über die „Einrichtung der Behörden“ und das „Verwaltungsverfahren“ (Art. 85 I GG)

V. Ausblick

I. Einleitung

Die Umsetzung des materiellen Verwaltungsrechts ist angewiesen auf eine effiziente Verwaltungsorganisation: „Ohne Verwaltungsorganisation keine Verwirklichung des Verwaltungsrechts und des Verfassungsrechts“[1]. Organisation, Verfahren und materielles Recht stehen insofern in einer unauflösbaren Wechselbeziehung zueinander.

Das Verwaltungsorganisationsrecht beantwortet die Frage „Wer verwaltet (rechtmäßigerweise) bestimmte Verwaltungsaufgaben in bestimmten Fällen gegenüber bestimmten Personen mit welchen formalen Mitteln?“. Diese Frage zielt in das Herz des staatlichen Machtgefüges. Das gilt gerade auch im Hinblick auf die Verteilung der Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern in einem föderalen System. Es lohnt insofern, diesen Gegenstand genauer zu betrachten, zumal sich die Verwaltungsorganisation im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland als außerordentlich kompliziert und auf den ersten Blick schwer verständlich erweist.

Ich möchte meine Ausführungen in drei größere Teile gliedern. In dem ersten Teil wende ich mich der Funktion in der Verwaltungsorganisation in föderalen Systemen zu (II.). Daran anschließend möchte ich im zweiten Teil die Grundsätze der Verteilung der Verwaltungskompetenzen im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland herausarbeiten (III.). Hier wird auch Gelegenheit sein, Ihnen den Aufbau der Bundesverwaltung und der Landesverwaltung näher darzulegen. Der dritte Teil dient der Analyse fünf verschiedener Grundtypen der Verteilung der Verwaltungskompetenzen im föderalen System (IV.). Ein kurzer Ausblick (V.) schließt meine Überlegungen ab.

II. Die Funktion der Verwaltungsorganisation in föderalen Systemen

Zunächst zu den Funktionen des Verwaltungsorganisationsrechts. Sie sind eingebettet in die allgemeinen Funktionen des Rechts. Aus der Vielzahl denkbarer Funktionen der Verwaltungsorganisation lassen sich vier hervorheben:

Zunächst einmal wird durch die Verteilung und Zuordnung von Kompetenzen ein innerstaatliches Kontrollsystem im Sinne von Checks and Balances etabliert. Jede größere Organisationseinheit bildet ein eigenes Machtbewusstsein aus und steht insofern zur Konkurrenz zu anderen Verwaltungseinheiten. Gehören die Verwaltungseinheiten, wie in einem föderalen System, unterschiedlichen Verwaltungsträgern an, verstärkt sich die Kontrollwirkung. Dies gilt aber nur dann, wenn Bund und Ländern jeweils originäre Letztentscheidungskompetenzen verbleiben; andernfalls mutiert gegenseitige Kontrolle zur schlichten Aufsicht.

2. Rationalisierung

Die zweite Funktion der Verwaltungsorganisation möchte ich mit „Rationalisierung“ umschreiben. Ziel ist insofern die Sicherung der Funktionsfähigkeit der Aufgabenerledigung in Anbindung an das Recht. Indem abstrakt festgelegt wird, wer innerhalb der Gesamtorganisation welche Kompetenzen hat, wird Herrschaftsausübung für alle Beteiligten transparent und vorhersehbar. Reibungsverluste und Konflikte zwischen einzelnen Verwaltungseinheiten, aber auch im Verhältnis Bürger-Verwaltung lassen sich auf diese Weise schon im Vorfeld vermeiden.

3. Legitimation

Die dritte zentrale Funktion der Verwaltungsorganisation ist die Legitimation von Herrschaftsausübung. Über den Aufbau von Legitimations-, Steuerungs- und Verantwortungsketten muß gesichert werden, daß das Volk, von dem die Herrschaftsgewalt in einem demokratischen Staat ausgeht, auf den Organisationskörper hinreichend Einfluß nehmen kann. Das zentrale Instrument zur Sicherung demokratischer Legitimation von Hoheitsträgern ist das Instrument der Hierarchie und die damit verbundenen Weisungsbefugnisse.[2] In einem föderalen System ergibt sich das besondere Problem, daß die Verwaltungsorganisation aus zwei Legitimationsquellen gespeist wird, nämlich zum einen dem Landesvolk und zum anderen dem Bundesvolk. Ziel einer am föderalen Gedanken orientierten Verwaltungsorganisation muß es sein, einerseits ein angemessenes Gesamtlegitimationsniveau zu erreichen und andererseits eine angemessene Ausbalancierung der beiden zentralen Legitimationsstränge zu sichern.

4. Wertverwirklichung

Die vierte Funktion betrifft die Verwirklichung inhaltlicher Werte, wie sie insbesondere in der Verfassung enthalten sind. Das Bundesverfassungsgericht hat in anderem Zusammenhang aus der objektiv-rechtlichen Dimension der Grundrechte das Postulat der „Grundrechtsverwirklichung durch Organisation“ entwickelt.[3] Dahinter steht die Vorstellung, daß in bestimmten Bereichen nur durch eine bestimmte Ausgestaltung der Verwaltungsorganisation und der Verwaltungsverfahren materielle Vorgaben auch tatsächlich umgesetzt werden können. Um zum Beispiel die prinzipielle Staatsfreiheit des Rundfunks und eine „binnenpluralistische“ Struktur der öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten zu gewährleisten, bedarf es spezifischer organisatorischer Vorkehrungen, etwa die Verselbständigung von Verwaltungseinheiten, die Koordinierung von Bundes- und Länderinteressen sowie konkrete Aufsichtsrechte.[4]

III. Grundsätze der Verteilung der Verwaltungskompetenzen im föderalen System

Nachdem uns nun die Funktionen der Verwaltungsorganisation im föderalen System vor Augen stehen, können wir uns den allgemeinen Grundsätzen der Verteilung der Verwaltungskompetenzen im föderalen System zuwenden. Drei Grundsätze sind hier prägend:

1. Trennung zwischen Bundes- und Landesverwaltung

a. Allgemeines

Aus der Staatlichkeit von Bund (also der Bundesrepublik Deutschland) und der einzelnen Bundesländer (Land Baden-Württemberg, Freistaat Bayern usw.) resultiert die Aufspaltung der Staatsverwaltung in Bundesverwaltung und Landesverwaltung. Die Trennung der Verwaltungsbereiche von Bund und Ländern liegt auch Art. 83 GG sowie der Gesamtsystematik des 8. Abschnitts des Grundgesetzes zugrunde. Nach ganz herrschender Meinung besteht daher ein Verbot der sog. „Mischverwaltung“.[5] Danach sind „Mitplanungs-, Mitverwaltungs- und Mitentscheidungsbefugnisse gleich welcher Art im Aufgabenbereich der Länder, ohne daß die Verfassung dem Bund entsprechende Kompetenzen übertragen hätte“, grundsätzlich unzulässig.[6] Bei näherem Hinsehen zeigt sich aber, daß dieses Verbot vom Grundgesetz selbst an verschiedenen Stellen durchbrochen wird, etwa

- bei der Bundesauftragsverwaltung, die durch erhebliche Einwirkungsbefugnisse des Bundes gegenüber der Landesverwaltung gekennzeichnet ist,

Letztlich steht hinter dem Verbot der Mischverwaltung also der Auftrag, die verfassungsrechtlichen Grenzen der wechselseitigen Einflußnahme im föderalen Bundesstaat zu entwickeln. Mit den Grundprinzipien eines föderalen Systems wäre eine übermächtige Bundesverwaltung kaum vereinbar. Es gilt das „Gebot der eigenverantwortlichen Wahrnehmung der Kompetenzen durch Bund und Länder“, also die Wahrnehmung von Aufgaben mit jeweils eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigenen Organisationen. Durchbrechungen dieses Gebots müssen durch das Grundgesetz selbst geregelt werden und dürfen nicht auf „kaltem“ Wege erfolgen. Dies zu verhindern, ist Aufgabe des Verbots der „Mischverwaltung“.

Schwierigkeiten bereitet seit jeher insbesondere die Abgrenzung zwischen einer unproblematischen und oft informellen Kooperation und Koordinierung zwischen Bund und Ländern auf der einen Seite sowie einer verfassungsrechtlich bedenklichen, institutionell gefestigten Mischverwaltung auf der anderen Seite.[7] Einigkeit besteht darüber, daß alle föderalen Systeme auf mehr oder weniger intensive und mehr oder weniger formalisierte Formen der Kooperation zur effektiven Aufgabenwahrnehmung angewiesen sind. Dies gilt gerade im Hinblick auf die Inkongruenz zwischen Verwaltungsraum und Aufgabenzuschnitt und dem Ziel der Sicherung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse, das in einer unauflösbaren Spannungslage zur anderen Seite der föderalen Kompetenzaufspaltung steht, die durch Vielfalt, Dezentralität, Konkurrenz und Innovation gekennzeichnet ist. Die Formen der Zusammenarbeit reichen in der Bundesrepublik Deutschland von losen, gelegentlichen Abstimmungen über vertraglich vereinbarte Abstimmungsprozesse, die Nutzung von Organisationen eines anderen Kompetenzträgers bis hin zu gemeinsamen Einrichtungen unterschiedlicher organisatorischer Verfestigung. Aus verfassungsrechtlicher Sicht kommt es darauf an, daß die Letztentscheidungsbefugnis und Verantwortlichkeit der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung entspricht.[8] Nicht unproblematisch sind daher z.B. Normen, die die Beschlüsse der Kultusministerkonferenzen unbesehen, d.h. ohne Prüfung ihres Inhalts rezipieren [9].

Will man das Zusammenspiel von Bundes- und Landesverwaltung besser verstehen, so ist es notwendig, sich den jeweiligen Aufbau der Verwaltung näher anzuschauen[10]. Erst über die Binnenorganisation der Bundes- und Landesverwaltung läßt sich auch die Verteilung der Verwaltungskompetenzen im föderalen System begreifen.

b. Der Aufbau der Landesverwaltung

Es ist Sache der Länder selbst, ihre Verwaltungsorganisation zu bestimmen. Das Grundgesetz macht hierzu kaum Vorgaben. Einige Bundesländer haben den Aufbau ihrer Verwaltung in einem besonderen Gesetz umfassend, wenn auch nicht abschließend geregelt.[11] In anderen Bundesländern wiederum ist das Verwaltungsorganisationsrecht auf mehrere Gesetze verteilt und zum Teil nur lückenhaft geregelt. Trotz länderspezifischer Unterschiede in der Ausgestaltung der Verwaltungsorganisation lassen sich zwei gemeinsame Strukturprinzipien erkennen:

- So existieren in allen Bundesländern Allgemeine Verwaltungsbehörden und Sonderverwaltungsbehörden. Während die Sonderverwaltungsbehörden nur für bestimmte, ihnen gesetzlich ausdrücklich zugewiesene Verwaltungsaufgaben zuständig sind, ist die Zuständigkeit der Allgemeinen Verwaltungsbehörden stets dann anzunehmen, wenn nicht die Zuständigkeit einer anderen – Sonderverwaltungsbehörde – gegeben ist.

Die Konzentration der Verwaltungsaufgaben bei einer Allgemeinen Verwaltungsbehörde (horizontale Konzentration) dient der Einheit der Verwaltung und soll Kompetenzkonflikte verhindern. Lediglich in den Bereichen, in denen besonderes Fachpersonal und eine besondere Sachausstattung nötig ist, um eine spezifische Verwaltungsaufgabe zu erfüllen, wurden Sonderverwaltungsbehörden eingerichtet.

- In allen Ländern ist die Verwaltungsorganisation in der Regel dreistufig gegliedert. Man spricht in diesem Zusammenhang von Oberstufe, Mittelstufe und Unterstufe.

Die Oberstufe besteht aus den obersten Landesbehörden und den Landesoberbehörden.

Zu den obersten Landesbehörden zählen die Landesregierung sowie der Ministerpräsident und die Minister. Oberste Landesbehörden fungieren insofern sowohl als Regierungs- als auch als Verwaltungsinstanzen. Eine klare Trennung zwischen Regierungs- und Verwaltungsaufgaben ist weder möglich noch sinnvoll, da die Verwaltungstätigkeit an der Spitze vor allem in der Leitung und Koordinierung besteht und insoweit eng mit den Regierungsaufgaben verbunden ist. Dem Minister ist jeweils ein bestimmter Geschäftsbereich zugeordnet, so daß die einzelnen Ministerien als Sonderverwaltungsbehörden fungieren (Innenminister, Wirtschaftsminister, Kultusminister usw.). Die erforderliche Vereinheitlichung und Abstimmung an der Spitze wird durch die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten an der Spitze des Landes und das Kollegialprinzip der Landesregierung erreicht.

Die dem jeweiligen Minister unmittelbar nachgeordneten, sachlich für einen bestimmten Aufgabenbereich und örtlich für das gesamte Landesgebiet zuständigen Behörden bezeichnet man als Landesoberbehörden. Auch bei ihnen handelt es sich um Sonderverwaltungsbehörden der Oberstufe. Sinn und Zweck der Landesoberbehörde ist es, die einzelnen Ministerien von bestimmten Verwaltungsaufgaben, deren Erledigung einen besonderen Apparat und besondere Fachleute erfordert, zu entlasten.

Typische Beispiele für Landesoberbehörden sind das Statistische Landesamt, das Landeskriminalamt, das Amt für Verfassungsschutz, das Landesgesundheitsamt, das Landesamt für Besoldung und Versorgung etc.

Die Mittelstufe der Verwaltungsorganisation auf Länderebene wird repräsentiert durch den Regierungspräsidenten, der als allgemeine Verwaltungsbehörde alle Aufgaben eines Regierungsbezirks wahrzunehmen hat, sofern nicht die Zuständigkeit einer Sonderverwaltungsbehörde begründet ist. Auf der Mittelstufe sind Sonderverwaltungsbehörden verhältnismäßig selten.

Die Unterstufe besteht ebenfalls aus allgemeinen Verwaltungsbehörden und Sonderverwaltungsbehörden.

Allgemeine Verwaltungsbehörden der Unterstufe sind teils der Landrat und teils die kreisfreien Städte oder sonstige große Städte. Daneben existiert eine große Zahl von Sonderverwaltungsbehörden

Beispiele: Gewerbeaufsichtsämter, Forstämter, Straßenbauämter, Finanzämter, Eichämter, Bergämter etc.

c. Der Aufbau der Bundesverwaltung

Die Verwaltungsorganisation des Bundes ist durch zwei charakteristische Eigenarten gekennzeichnet:

- Der Bund besitzt keine allgemeinen Verwaltungsbehörden, die für eine Vielzahl verschiedener Aufgaben zuständig wären, sondern nur Sonderverwaltungsbehörden für spezielle Bereiche. Allein das Bundeskanzleramt übernimmt eine gewisse Bündelungsfunktion.

- Der Bund hat in der Regel nur Behörden der Oberstufe ohne eigenen Verwaltungsunterbau.

- nachgeordneten Behörden (sofern ausnahmsweise ein mehrstufiger, meist dreistufiger Verwaltungsaufbau vorgesehen ist): Bundesmittel- und Bundesunterbehörden

Oberste Bundesbehörden sind der Bundespräsident, das Bundeskanzleramt, die Bundesministerien und der Bundesrechnungshof. Oberste Bundesbehörden stehen an der Spitze des hierarchischen Behördenaufbaus der bundeseigenen Verwaltung.

Bei den Bundesoberbehörden handelt es sich um aus den Bundesministerien ausgegliederte, selbständige und zentralisierte Behörden, die sachlich für bestimmte Verwaltungsaufgaben und örtlich für das gesamte Bundesgebiet zuständig sind und der Aufsicht des zuständigen Bundesministeriums unterliegen.

Beispiele: Zu den zahlreichen Bundesoberbehörden ohne Verwaltungsunterbau gehören z. B. das Bundeskriminalamt in Wiesbaden, das Bundeskartellamt in Bonn, das Kraftfahrt-Bundesamt in Flensburg, das Statistische Bundesamt in Wiesbaden, das Umweltbundesamt mit im Bau befindlichen Sitz in Dessau, das Bundesamt für Verfassungsschutz in Köln, das Deutsche Patentamt in München, das Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung in Koblenz, die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften in Bonn.

Die Zulässigkeit der Errichtung von selbständigen Bundesoberbehörden ergibt sich aus Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG. Danach können für Angelegenheiten, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht, selbständige Bundesoberbehörden und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz errichtet werden.

Bundesmittel- und Bundesunterbehörden bestehen in den wenigen Aufgabenbereichen, in denen das Grundgesetz einen mehrstufigen Verwaltungsaufbau explizit vorsieht (Art. 87 Abs. 1 GG) oder die Errichtung von Bundesmittel- und Bundesunterbehörden zumindest erlaubt (Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG).

In bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau werden gemäß Art. 87 Abs. 1 GG geführt: Der Auswärtige Dienst, die Bundesfinanzverwaltung und nach Maßgabe des Art. 89 die Verwaltung der Bundeswasserstraßen und der Schifffahrt. Ferner wird in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau die Bundeswehrverwaltung geführt, wie sich aus Art. 87b I GG ergibt (Bundesverteidigungsminister, Wehrbereichsverwaltung, Kreiswehrersatzämter, Standortverwaltung und andere Unterbehörden).

Einen Sonderfall stellt die Finanzverwaltung dar. Sowohl der Bund als auch die Länder haben eine eigene Finanzverwaltung. Auf der Mittelstufe besteht jedoch als gemeinsame Behörde vom Bund und jeweiligem Land die Oberfinanzdirektion mit dem Oberfinanzpräsidenten an der Spitze (vgl. dazu Art. 108 Abs. 4 GG und das Gesetz über die Finanzverwaltung vom 30.08.1971, BGBl. I, S. 1427). Die Oberfinanzdirektion leitet die Finanzverwaltung des Bundes und des Landes in ihrem Bezirk (§ 8 Abs. 1 FVG). Der Oberfinanzpräsident wird gemeinsam von den jeweils zuständigen Organen des Bundes und des Landes ernannt und entlassen; er ist sowohl Bundesbeamter als auch Landesbeamter (§ 9 Abs. 2 FVG). Die nachgeordneten Behörden sind teils Bundesbehörden (z. B. Hauptzollämter), teils Landesbehörden (Finanzämter).

d. Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung

Zurechnungssubjekt von verwaltungsrechtlichen Rechten und Pflichten können nur Einheiten sein, denen Rechtsfähigkeit zukommt, insbesondere juristische Personen. Diese Zurechnungssubjekte nennt man im vorliegenden Kontext Verwaltungsträger. Verwaltungsträger der sogenannten unmittelbaren Staatsverwaltung sind der Bund und die Länder. Soweit einzelne Verwaltungsaufgaben auf rechtlich verselbständige Verwaltungseinheiten übertragen werden, spricht man von der sogenannten mittelbaren Staatsverwaltung. Zur mittelbaren Staatsverwaltung zählen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen. Eine besondere Rolle nehmen dabei die kommunalen Gebietskörperschaften ein, sprich die Landkreise und Gemeinden, die keine ursprüngliche, sondern nur eine vom Staat abgeleitete Hoheitsgewalt besitzen, gleichwohl aber einen umfassenden Aufgabenkreis haben, Gebietshoheit besitzen und durch ihre unmittelbar gewählten Volksvertretung (Kreistag, Gemeinderat) zu einer eigenen, demokratisch begründeten Willensbildung befähigt sind. Die mittelbare Staatsverwaltung kann an dieser Stelle ebenso wie die Einbindung der nationalen Verwaltung in supranationale Zusammenhänge nicht weiter vertieft werden.

2. Inkongruenz von Gesetzgebungs- und Verwaltungszuständigkeit

Nachdem uns die Bundes- und Landesverwaltung als zwei grundsätzlich getrennte Organisationsstränge mit verschiedenen Behörden auf verschiedenen Stufen nun hoffentlich klarer vor Augen stehen, können wir uns der Verteilung von Verwaltungszuständigkeit näher zuwenden. Der zweite Grundsatz betrifft das Verhältnis von Gesetzgebungs- und Verwaltungszuständigkeit. Auf den ersten Blick könnte man vermuten, daß die Aufteilung der Verwaltungskompetenzen sich sachlich an der Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern orientiert. Das Grundgesetz geht diesen Weg aber nicht. Vielmehr stehen die Verwaltungskompetenzen, die insbesondere in den Artikeln 83 – 91 b GG geregelt sind, selbständig neben den Gesetzgebungskompetenzen. Aus dem Katalog der Gesetzgebungszuständigkeiten können daher keine Aussagen über die Verwaltungszuständigkeit des Bundes hergeleitet werden[12].

3. Primärkompetenz der Länder

Von zentraler Bedeutung für den Aufbau der Verwaltungsorganisation im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland ist schließlich der dritte Grundsatz: Es besteht eine Primärkompetenz der Länder. In Konkretisierung des Art. 30 GG sieht Art. 83 Abs. 1 GG vor, daß die Länder – auch – Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, soweit das Grundgesetz nicht etwas anderes bestimmt oder zuläßt. Die Zuständigkeit der Länder wird insofern vermutet, soweit im Grundgesetz selbst keine ausdrückliche, spezielle anderweitige Regelung zugunsten des Bundes enthalten ist (sog. Enumerativprinzip).

Fragt man nach dem Sinn dieser Konzeption, so treten drei Aspekte in den Vordergrund.

Zum einen geht es um schlichte Rationalisierungseffekte im Sinne der Steigerung der Verwaltungseffizienz. Die Länder müssen einen umfangreichen exekutiven Apparat zur Ausführung des Landesrechts vorhalten, der ortsnah und damit auch problemnah agieren kann. Unter ökonomischen Gesichtspunkten erscheint es sinnvoll, diesen Exekutivapparat auch für die Ausführung von Bundesgesetzen zu nutzen und keine parallele Bundesverwaltung aufzubauen, zumal das materielle Bundes- und Landesrecht in der Regel miteinander verzahnt sind, so daß Parallelzuständigkeiten hier zu schwierigen Abgrenzungsproblemen führen würden.

Noch wichtiger für die Einführung und Beibehaltung des im Grundgesetz verankerten dezentralen Vollzugskonzepts dürfte aber die bundesstaatliche Machtbalance sein. Im Sinne einer vertikalen Gewaltenteilung schafft eine starke Exekutive auf Landesebene ein Gegengewicht zu zwangsläufig bestehenden Tendenzen der Machtakkumulation auf Bundesebene. Die Verteilung exekutiver Herrschaftsbefugnisse auf verschiedene Länderverwaltungen stärkt damit die bundesstaatliche Funktionenteilung. Die Stärkung der bundesstaatlichen Funktionenverteilung ist freilich mittelfristig nur insoweit zu erwarten, als der Landesverwaltung auch im Rahmen der Ausführungen der Bundesgesetze ausreichende eigene Handlungs- und Entscheidungsspielräume zur Verfügung stehen, die sie nutzen können[13]. Sehen Bundesgesetzgeber und Verwaltungsgerichte ihre Aufgabe darin, eine „reibungslose und vollständige“ Ausführung der Bundesgesetze durch „eine im wesentlichen einheitliche Verwaltungspraxis“ sicherzustellen, bleibt den Landesverwaltungen sehr schnell „kein nennenswertes Eigengewicht“ mehr[14].

Der dritte Aspekt betrifft die Bürgernähe der Verwaltung. Sie ist bei der Landesverwaltung sehr viel besser gewährleistet als bei Bundesverwaltungen, die sich tendenziell „in der Fremde“ fühlen.

IV. Grundtypen der Verteilung der Verwaltungskompetenzen im föderalen System

Vor dem Hintergrund der dargelegten Grundsätze der Verteilung der Verwaltungskompetenzen hat das Grundgesetz fünf Verwaltungstypen etabliert, in denen das Zusammenspiel aus Bundes- und Landesverwaltung näher konkretisiert ist. Sie sollen im Folgenden näher analysiert werden, wobei es angesichts der Vielfalt der aufgeworfenen Fragen nur darum gehen kann, die Grundstrukturen herauszuarbeiten und die Aufmerksamkeit auf einige zentrale Problemfelder zu lenken.

1. Normalfall I: Vollzug der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit (Art. 83, 84 GG)

a. Allgemeines

Der Normalfall der Verteilung der Verwaltungskompetenzen im föderalen System ist der Vollzug der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit (sog. Eigenverwaltung). Es handelt sich insofern um originäre Landesverwaltung. Maßgeblich ist das Vollzugsrecht der Länder. Grundsätzlich bestimmen die Länder auch darüber, welche Behörden oder Verwaltungsträger des Landes zuständig sind und wie die einzelnen Verwaltungseinheiten ihre Aufgaben wahrzunehmen haben. Um zu verhindern, daß die Landesverwaltung bundesrechtliche Regelungen faktisch aushebelt, und zur Gewährleistung eines gleichmäßigen Vollzuges bestehen aber bestimmte Aufsichts- und Einwirkungsrechte des Bundes. Sie sind in Art. 84 GG genauer festgelegt; die Regelung ist insoweit abschließend.

b. Aufsichts- und Einwirkungsrechte des Bundes

aa. Erlaß von Bundesgesetzen über Organisation, Zuständigkeiten und Verfahren (Art. 84 Abs. 1 GG)

Nach zutreffender neuerer Auffassung enthält Art. 84 Abs. 1 2. HS GG in Ergänzung zu Art. 74 GG eine (konkurrierende) Gesetzgebungskompetenz des Bundes zum Erlaß von Bundesgesetzen über die „Einrichtung der Behörden“ und das „Verwaltungsverfahren“[15]. Die Interessen der Länder werden durch ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates gesichert. Während das Verwaltungsverfahrensrecht bestimmt, „wie“ gehandelt wird, legt das Recht der Behördeneinrichtung fest, „wer“ handelt. Diese weithin anerkannte Faustformel hilft indes dort nicht weiter, wo es darum geht, verfahrensrechtliche Regelungen von materiell-rechtlichen Regelungen zu unterscheiden. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist hier uneinheitlich und bisweilen kaum vorhersehbar[16].

Als Regelung mit verfahrensrechtlichem Gehalt eingeordnet wurden etwa Offenbarungs- und Verwertungsverbote, Form- und Fristvorschriften, Antragserfordernisse, Verwaltungsgebühren, Zustimmungserfordernisse sowie Zustellungsvorschriften.

Nicht als Regelung verwaltungsverfahrensrechtlichen Gehalts eingestuft wurden dagegen etwa zwischenbehördliche Akteneinsichts- und Auskunftsrechte sowie Bestimmungen über die behördliche Schweigepflicht. Auch die Regelung über das Widerspruchsverfahren nach § 68 ff. VwGO, das den meisten Klageverfahren vor den Verwaltungsgerichten vorgeschaltet ist, wurden nicht als Verwaltungsverfahrensrecht qualifiziert.

Zusätzlich verkompliziert wird die Sache dadurch, daß das Bundesverfassungsgericht sogenannte „doppelgesichtige Normen“ anerkennt, mithin Vorschriften, die sowohl materiell-rechtlichen Inhalt als auch verfahrensrechtliche Bedeutung haben. Auch solche Vorschriften bedürfen nach Auffassung des BVerfG der Zustimmung des Bundesrats.[17] Dies mag im Sinne einer Stärkung der Länderkompetenzen gut gemeint sein, ermöglicht in der Praxis aber eine Blockadepolitik des Bundesrates, der ein stärkeres Gewicht politischer Mitwirkung erhält, als der historische Verfassungsgeber geplant hat. Da fast jedes Gesetz eine auch formelle, verfahrensrechtliche Komponente beinhaltet, besitzt der Bundesrat über Art. 84 I GG ein sehr weitgehendes Mitspracherecht in allen politischen Fragen. Insgesamt sind mittlerweile mehr als die Hälfte aller Gesetze zustimmungsbedürftig. Angezeigt erscheint insofern eine restriktive Auslegung der Begriffe „Einrichtung der Behörden“ und „Verwaltungsverfahren“. Zustimmungsbedürftig sollten nur solche Regelungen sein, die den Kern der finanziellen und verwaltungsorganisatorischen Handlungsfähigkeit der Länder berühren[18].

Da eine präzise Regelung des Verwaltungsvollzugs durch Parlamentsgesetz kaum möglich ist und sich zudem das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren immer wieder als sehr aufwändig erweist, erlaubt Art. 84 Abs. 2 GG der Bundesregierung, mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen, denen ebenfalls die Funktion zukommt, dem Bund ein Instrument zur Sicherstellung einer einheitlichen Ausführung der Bundesgesetze an die Hand zu geben[19]. Der mögliche Inhalt der allgemeinen Verwaltungsvorschriften wird – anders als bei den Bundesgesetzen – durch Art. 84 Abs. 2 GG nicht determiniert. Soweit nicht der Vorbehalt des Gesetzes greift, können in den Verwaltungsvorschriften deshalb materielle Regelungen, Organisations- und Verfahrensregelungen getroffen werden. Zumindest für den typischen Vollzugsfall entfalten solche Verwaltungsvorschriften, die eigentlich nur Innenrecht darstellen, über die Bindung an den Gleichheitssatz auch Außenwirkung.

Art. 84 Abs. 3 eröffnet dem Bund die Möglichkeit, die Pflicht der Länder zur loyalen Ausführung „seiner“ Bundesgesetze im Wege der Aufsicht durchzusetzen. Es handelt sich um eine reine Rechtsaufsicht mit nur beschränkten Aufsichtsmitteln. Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG sieht lediglich die Entsendung von Beauftragten zu den obersten Landesbehörden und – mit deren oder ersatzweise mit der Zustimmung des Bundesrates – auch zu den nachgeordneten Behörden vor. Die von der Bundesregierung entsandten Beauftragten, bei denen es sich um Hilfsorgane der Bundesregierung handelt, dürfen Untersuchungen durch Akteneinsicht, Vernehmungen und sonstige Form der Informationsbeschaffung vornehmen, sie dürfen aber keine Weisung erteilen.

dd. Insbesondere: Mängelrüge (Art. 84 Abs. 4 GG i. V. m. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG)

Das eigentliche aufsichtsrechtliche Durchsetzungsinstrument ist daher die sogenannte „Mängelrüge“, die in Art. 84 Abs. 4 GG näher geregelt ist. Werden danach Mängel, die die Bundesregierung bei der Ausführung der Bundesgesetze in den Ländern festgestellt hat, nicht beseitigt, so beschließt auf Antrag der Bundesregierung oder des Landes der Bundesrat, ob das Land das Recht verletzt hat (Art. 84 Abs. 4 Satz 1 GG). Gegen den Beschluß des Bundesrats kann das Bundesverfassungsgericht im Rahmen einer Bund-Länder-Streitigkeit angerufen werden (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3, §§ 13 Nr. 7, 68 – 70 BVerfGG).

In der Praxis spielt die Rechtsaufsicht des Bundes keine Rolle. Angesichts der nahezu lückenlosen gerichtlichen Kontrolle der Landesexekutive wurde von den Aufsichtsinstrumenten des Art. 84 Abs. 3 und Abs. 4 GG bisher – soweit ersichtlich – noch kein Gebrauch gemacht. Gleichwohl sind diese Regelungen nicht überflüssig – ihnen kommt eine „mahnende“ und „disziplinierende“ Funktion im Vorfeld eines Konfliktes zu [20].

Die normative Steuerung des Verwaltungsvollzugs durch Verwaltungsvorschriften nach Art. 84 Abs. 2 GG wird ergänzt durch die in Art. 84 Abs. 5 GG vorgesehene Möglichkeit, dem Bund durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, die Befugnis zu verleihen, in besonderen Fällen Einzelweisung zu erteilen (Art. 84 Abs. 5 Satz 1 GG). Diese Einzelweisungen sind, außer wenn die Bundesregierung den Fall für dringlich erachtet, an die obersten Landesbehörden zu richten (Art. 84 Abs. 5 Satz 2 GG). Aus der Systematik der Art. 83 ff. GG und dem Wortlaut des Art. 84 Abs. 5 Satz 1 („besondere Fälle“) ergibt sich die Notwendigkeit, diese Vorschrift restriktiv zu interpretieren. Andernfalls verschwimmt die Grenze zur Bundesauftragsverwaltung[21]. Es verwundert daher nicht, daß der Bundesgesetzgeber von seiner Kompetenz in Art. 84 Abs. 5 GG nur sehr selten Gebrauch gemacht hat, so z.B. im Bereich des Ausländerrechts (§ 65 Abs. 2 Ausländergesetz) und bei der Regelung der Wehrpflicht (§ 15 Abs. 4 Satz 3 Wehrpflichtgesetz).

Angesichts der einschneidenden Wirkung einer umfassenden Weisungsbefugnis, die nicht nur Rechtsfragen, sondern auch Sachfragen betreffen kann, wird in der Rechtsprechung und Literatur teilweise die Auffassung vertreten, Art. 84 Abs. 5 GG lasse als „mildere Formen“ der Einflußnahme des Bundes auch Zustimmungs-, Einvernehmens- und Anhörungsvorbehalte zu.[22] Dies widerspricht jedoch dem Ausnahmecharakter dieser Vorschrift. Im Übrigen würden durch solch eine extensive Auslegung die in Art. 84 Abs. 5 GG normierten einschränkenden Voraussetzungen umgangen. Weisungen dürfen nämlich nur durch die Bundesregierung als Kollegium gegenüber obersten Landesbehörden erfolgen; Zustimmungs-, Einvernehmens- und Anhörungsvorbehalte sind damit nur schwer vereinbar.

2. Normalfall II: Vollzug der Landesgesetze durch die Länder

Den zweiten Normalfall im Rahmen der Verteilung der Verwaltungskompetenzen im föderalen System bildet der Vollzug der Landesgesetze durch die Länder. Dieser Verwaltungstyp ist in den Art. 83 ff. GG nicht ausdrücklich geregelt, er ergibt sich aber aus Art. 30 GG. Die Länder besitzen insoweit eine umfassende Organisationsgewalt. Einfluß- und Aufsichtsmöglichkeiten des Bundes bestehen grundsätzlich nicht. Allenfalls aus dem Gebot der Bundestreue können sich hier bundesstaatsfreundliche Rechtspflichten ergeben, etwa Informations-, Kooperations- und Koordinationspflichten[23].

3. Ausnahme I: Vollzug der Bundesgesetze im Auftrag des Bundes

a. Allgemeines

Gewissermaßen ein „Mittelding“ (Blümel) zwischen Bundes- und Landesverwaltung stellt der Vollzug der Bundesgesetze durch die Länder im Auftrag des Bundes dar. Zwar handelte es sich bei der Auftragsverwaltung formal um Landesverwaltung, der Bund besitzt hier aber sehr weitgehende Aufsichtsrechte und stärkere Einwirkungsmöglichkeiten als auf dem Gebiet der Landeseigenverwaltung. Die Auftragsverwaltung ist nur dort zulässig, wo dies im Grundgesetz ausdrücklich vorgesehen oder zugelassen ist. Man unterscheidet insofern zwischen der obligatorischen Auftragsverwaltung und der fakultativen Auftragsverwaltung. Im ersten Fall ist die Auftragsverwaltung im Grundgesetz selbst verbindlich festgelegt, im zweiten Fall ist der Gesetzgeber berechtigt, aber nicht verpflichtet, die Auftragsverwaltung einzuführen. Macht er von dieser Ermächtigung keinen Gebrauch, greift die Primärkompetenz der Länder.

Die ursprüngliche Fassung des Grundgesetzes beschränkte sich auf drei Fälle der Auftragsverwaltung, nämlich

- die obligatorische Auftragsverwaltung im Bereich der Bundesstraßenverwaltung (Art. 90 Abs. 2 GG),

- die fakultative Auftragsverwaltung im Bereich der Bundeswasserstraßenverwaltung (Art. 89 Abs. 2 GG) und

- die obligatorische Auftragsverwaltung im Bereich der Finanzverwaltung (Art. 108 III GG).

Im Laufe der Zeit sind weitere Fälle der Auftragsverwaltung hinzugekommen, etwa:

Schaut man sich nun die Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes auf diese spezielle Form der Landesverwaltung näher an, so fällt auf, daß der Bund sich hier selbst zum „Herrn des Verfahrens“ machen kann und die Grenzen zur bundeseigenen Verwaltung von daher gesehen verschwimmen. Gleichwohl gilt Art. 85 GG, der diese Einwirkungsmöglichkeiten näher regelt, im Grundsatz als ausgewogen.

b. Aufsichts- und Einwirkungsrechte des Bundes

aa. Erlaß von Bundesgesetzen über die „Einrichtung der Behörden“ und das „Verwaltungsverfahren“ (Art. 85 Abs. 1 GG)

Ebenso wie bei der Eigenverwaltung durch die Länder kann der Bund gemäß Art. 85 Abs. 1 GG durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates die Organisation und das Verfahren regeln, so daß auch hier eine Überlagerung und Beschränkung des landesrechtlichen Vollzugsrechts denkbar ist. Soweit Art. 85 Abs. 1 GG – im Gegensatz zu Art. 84 Abs. 1 GG – das „Verwaltungsverfahren“ als Regelungsgegenstand nicht ausdrücklich erwähnt, wird man von einem Redaktionsversehen ausgehen müssen, da kaum anzunehmen ist, daß die Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes bei der ihm näher stehenden Auftragsverwaltung schwächer sein sollen als bei der Eigenverwaltung.[24]

Ebenfalls nicht anders als bei der Eigenverwaltung wird der Bundesregierung auch bei der Auftragsverwaltung die Befugnis eingeräumt, mit Zustimmung des Bundesrates den Vollzug durch allgemeine Verwaltungsvorschriften zu steuern. Inhalt und Umfang dieser Befugnis der Bundesregierung sind identisch mit der nach Art. 84 Abs. 2 GG, so daß auf die dortigen Ausführungen verwiesen werden kann.

cc. Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes auf Personalfragen (Art. 85 Abs. 2 Satz 2 und 3 GG)

Abweichend von den Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes im Rahmen der landeseigenen Verwaltung wird die Bundesregierung durch Art. 85 Abs. 2 Satz 2 und 3 GG auch zur Einflußnahme auf Personalfragen ermächtigt. Nach Art. 85 Abs. 2 Satz 2 kann die Bundesregierung die einheitliche Ausbildung der Beamten und Angestellten regeln. Nach Satz 3 des Absatzes 2 sind die Leiter der Mittelbehörden mit ihrem Einvernehmen zu bestellen. Beide Befugnisse tragen der Erkenntnis Rechnung, daß die Ausbildung und die Auswahl des Personals einen maßgeblichen Steuerungsfaktor darstellen. Wer das Personal aussucht, besitzt auch die Herrschaft über die Sachfragen.

Weiterreichend als bei der Eigenverwaltung der Länder sind bei der Bundesauftragsverwaltung auch die Aufsichtsrechte des Bundes (Art. 85 Abs. 4 GG). Zunächst einmal erstreckt sich die Bundesaufsicht nicht nur auf die Gesetzmäßigkeit des Vollzugs durch die Landesbehörden, sondern auch auf die Zweckmäßigkeit der Ausführung von Bundesgesetzen. Was die Aufsichtsinstrumente angeht, so sieht Art. 85 Abs. 4 Satz 2 GG neben einer Berichtspflicht auch eine Aktenvorlagepflicht aller Behörden auf Aufforderung der Bundesregierung vor. Daneben kann die Bundesregierung jederzeit Beauftragte zu allen Landesbehörden, die mit dem Vollzug von Bundesgesetzen beauftragt sind, entsenden, ohne daß es irgendwelcher Zustimmungsakte bedarf. Grad und Maß der konkret ergriffenen Aufsichtsmaßnahmen haben sich am Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens zu orientieren. Die Funktion der Bundesaufsicht, im Vorfeld eventueller Weisungen die generelle Vollzugspraxis zu beobachten, darf nicht dahingehend mißverstanden werden, daß jede kleinere Irritation Aufsichtsmaßnahmen nach sich zieht. Dies wird im Übrigen zusätzlich dadurch gesichert, daß die genannten Aufsichtsmittel nur der Bundesregierung als Kollegialorgan zustehen.

Im Zentrum der Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes auf den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder in dessen Auftrag steht das Weisungsrecht der zuständigen obersten Bundesbehörde nach Art. 85 Abs. 3 GG. Nachdem die Praxis der Auftragsverwaltung fast 40 Jahre geprägt war durch informelle Formen der Kooperation und Koordinierung, hat insbesondere der Verlust des politischen Konsenses über die Nutzung der Kernenergie dem Weisungsrecht zu großer praktischer Bedeutung und erheblicher wissenschaftlicher Aufmerksamkeit verholfen[25].

Die Konturen des Weisungsrechts lassen sich durch folgende Eckpunkte konkretisieren:

- Das Weisungsrecht folgt unmittelbar aus Art. 85 Abs. 3 GG und bedarf keiner Bestätigung oder Konkretisierung durch Bundesgesetz (Ausnahme: Fälle der fakultativen Auftragsverwaltung).

- Zulässiger Gegenstand einer Weisung ist die gesamte Vollzugstätigkeit eines Landes in allen Bereichen der Auftragsverwaltung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehört daher zu der weisungsunterworfenen Vollzugstätigkeit nicht nur „eine nach außen hin zu treffende verfahrensabschließende Entscheidung“, sondern auch „das ihrer Vorbereitung dienende Verwaltungshandeln“[26].

- Die Weisung kann sich sowohl auf Fragen der Rechtmäßigkeit als auch der Zweckmäßigkeit der Ausführung von Bundesgesetzen beziehen. Dies ergibt sich zum einen aus Art. 85 Abs. 4 Satz 1 GG und zum anderen aus dem Charakter des Weisungsrechts als einem gebräuchlichen Instrument hierarchisch gegliederter Verwaltungsorganisation.

- Die Weisung ist aber auf Einzelfälle beschränkt. Zum Erlaß allgemeiner Weisungen im Sinne abstrakt-genereller Vorgaben für den Vollzug berechtigt Art. 85 Abs. 3 GG nicht.

- Das Weisungsrecht umfaßt kein Eintrittsrecht des Bundes, d. h. die oberste Bundesbehörde darf die jeweilige Vollzugsmaßnahme nicht selbst treffen, insbesondere darf sie keine außenwirksame Entscheidung gegenüber Dritten erlassen. Versuche, auf der Grundlage einer Annexkompetenz im Rahmen des Art. 85 Abs. 3 GG „eine außerordentliche Eintrittsbefugnis“ zur Durchsetzung bereits erteilter und vollzogener Weisung zu begründen, können nicht überzeugen. Zum einen sagt Art. 85 Abs. 3 Satz 3 ausdrücklich, daß der Vollzug der Weisung durch die obersten Landesbehörden sicherzustellen ist, zum anderen steht im Notfall das Instrument des Bundeszwanges nach Art. 37 GG zur Verfügung, dessen Voraussetzungen (insbesondere: Zustimmung des Bundesrates) nicht durch eine extensive Interpretation des Art. 85 Abs. 3 GG unterlaufen werden dürfen.

Weisungsberechtigt sind nach dem klaren Wortlaut des Art. 85 Abs. 3 GG allein die obersten Bundesbehörden, also vor allem die Bundesminister.

Adressat der Weisung ist im Regelfall die zuständige oberste Landesbehörde, regelmäßig also der zuständige Landesminister. Rechtswirkung im Verhältnis zu Dritten (Bürgern) entfaltet die Weisung nicht.

Die Ausübung der Weisungsbefugnis findet ihre Grenzen in der Pflicht zu bundes- bzw. länderfreundlichem Verhalten. Daher ist z. B. den obersten Landesbehörden – außer in Fällen der Eilbedürftigkeit – vor Erteilung der Weisung Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

Was die materiellen Anforderungen an die Weisung angeht, so ist unzweifelhaft, daß die oberste Bundesbehörde gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebunden ist. Probleme ergeben sich im Hinblick auf mögliche Abwehrrechte der Länder gegen Weisungen in den Fällen, in denen die Weisung möglicherweise Grundrechte des Bürgers oder sonstige Rechtspositionen Dritter verletzt. Hier stellt sich die Frage, ob das Land gegenüber dem Bund geltend machen kann, der Inhalt der Weisung verstoße gegen einfaches Bundesrecht oder gegen solche Verfassungsnormen, die auf das Verhältnis zwischen Staat und Bürger zugeschnitten sind. Vom Bundesverfassungsgericht und der herrschenden Meinung in der Literatur wird diese Frage zu Recht verneint.[27] Mit der Weisung geht die umfassende Sachentscheidungskompetenz und Sachentscheidungsverantwortung auf den Bund über. Die Landesbehörden sind hier nur noch ausführendes Organ. Es besteht kein Grund, die Länder zu ungefragten Interessenvertretern der Bürger zu erheben. Das Bundesverfassungsgericht hat lediglich für den Fall ein Abwehrrecht des Landes gegen eine Weisung anerkannt, daß „eine zuständige oberste Bundesbehörde unter grober Mißachtung der ihr obliegenden Obhutspflicht zu einem Tun oder Unterlassen anweist, welches im Hinblick auf die damit einhergehende allgemeine Gefährdung oder Verletzung bedeutender Rechtsgüter schlechthin nicht verantwortet werden kann“[28]. Diese Grenze folge daraus, daß bei der Ausführung der Bundesgesetze Bund und Länder – unbeschadet bestehender Kompetenzverteilungsregelung – eine gemeinsame Verantwortung für den Bestand des Staates und seiner Verfassungsordnung sowie für die Abwehr kollektiver Existenzgefährdung tragen.

Dem Weisungsrecht des Bundes entspricht eine verfassungsrechtliche Befolgungs- und Vollzugssicherstellungspflicht, wie Art. 85 Abs. 3 Satz 3 GG ausdrücklich klarstellt. Eine Ausnahme von der Befolgungs- und Vollzugssicherstellungspflicht gilt lediglich für den Fall der Unwirksamkeit einer Weisung. Entgegen manchen Stimmen in der Literatur, die eine Unwirksamkeit der Weisung bei schwerwiegenden oder offenkundigen Verstößen gegen eine den Weisungsinhalt betreffende Rechtsnorm annehmen, folgen Umfang und Grenzen der Verbindlichkeit einer Weisung unmittelbar „aus den kompetentiellen Rechten“, die „das Grundgesetz Bund und Ländern zuweist“. Folglich decken sich die Gründe für eine eventuelle Unwirksamkeit einer Weisung mit denjenigen, die eine Rechtsverletzung des Landes begründen können.

Nach dem oben Gesagten kommt eine Rechtsverletzung des Landes durch eine Weisung nur in Betracht[29], wenn:

(1.) die Inanspruchnahme der Weisungsbefugnis als solche – ohne daß es auf die Recht- und Verfassungsmäßigkeit ihres Inhalts im übrigen ankommt – gegen die Verfassung verstößt, weil sie sich außerhalb ihres zulässigen Gegenstandsbereichs bewegt

(3.) das aus der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten folgende Verbot mißbräuchlicher Inanspruchnahme der Weisungskompetenz verletzt ist, oder

(4.) die aus diesem Grundsatz abzuleitenden Verfahrensanforderungen mißachtet wurden.

Ist die Rechtmäßigkeit der Weisung strittig, so stehen dem Bund[30] sowie den Ländern das Bund-Länder-Streitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht offen.

4. Ausnahme II: Vollzug der Bundesgesetze durch den Bund (Art. 86 – 91 GG)

Als dritte Vollzugsform von Bundesgesetzen sieht das Grundgesetz den Vollzug der Bundesgesetze durch den Bund selbst durch die bundeseigene Verwaltung vor. Dies ergibt sich aus Art. 86 – 91 GG. Aufgrund der Primärkompetenz der Länder (vgl. oben) erfolgt der Bundesvollzug aber nur in den Fällen, in denen das Grundgesetz ihn vorsieht oder ausdrücklich zuläßt. Nach dem oben Gesagten sind hier vier Formen des Bundesvollzugs zu unterscheiden:

- Ausführung der Bundesgesetze durch bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau

- Ausführung der Bundesgesetze durch bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts

- Ausführung der Bundesgesetze in privatrechtlicher Organisationsform (Art. 87d Abs. 1 Satz 2 GG).

Auf weitere Einzelheiten kann an dieser Stelle verzichtet werden. Hinzuweisen ist nur auf die in Art. 86 Satz 1 enthaltene Befugnis der Bundesregierung, soweit nicht das Gesetz Besonderes vorschreibt, allgemeine Verwaltungsvorschriften für den Vollzug zu erlassen. Die Bundesregierung regelt ferner, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, die Einrichtung der Behörden (Art. 86 Satz 2 GG).

5. Ausnahme III: Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a, 91b GG)

Den letzten Grundtypus der Verteilung der Verwaltungskompetenzen im föderalen System bildet die sogenannte Mischverwaltung. Wie eingangs bereits dargelegt wurde, besteht ein grundsätzliches Verbot der Mischverwaltung; die Verwaltung des Bundes und der Länder sind im Prinzip voneinander getrennt. Auch ist die Bundesverwaltung der Landesverwaltung nicht übergeordnet. Es gibt keinen Instanzenzug im Verwaltungsbereich von den Ländern zum Bund.

Von diesem Grundsatz des Verbots der Mischverwaltung sieht das Grundgesetz aber selbst an einigen Stellen Ausnahmen vor. Einen besonders signifikanten Bereich des Zusammenwirkens von Bund und Ländern regelt das Grundgesetz in Art. 91a und Art. 91b. Das Grundgesetz selbst spricht insoweit von „Gemeinschaftsaufgaben“. Art. 91 a und b wurden durch das Finanzreformgesetz von 1969 in das Grundgesetz aufgenommen. Ihr Zweck war es, die bislang zunehmende Mitfinanzierung von Landesprojekten durch den Bund, die meistens mit Vorgaben und Bedingungen verbunden waren, verfassungsrechtlich zu kanalisieren und zu disziplinieren.[31] Zu den Gemeinschaftsaufgaben gehören nach der abschließenden Aufzählung des Art. 91a Abs. 1 GG:

Ein zentrales Element des Instituts der Gemeinschaftsaufgaben ist die gemeinsame Rahmenplanung von Bund und Ländern, in die die förderungswürdigen Projekte und die vom Bund zu bezahlenden Kosten aufgenommen werden. Näheres ist durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates zu regeln. Über die Verbindlichkeit der Rahmenpläne wird seit langem gestritten. Sie hängt auch von der konkreten Regelung der jeweiligen Ausführungsgesetze ab. Art. 91a Abs. 4 Satz 4 GG stellt jedenfalls klar, daß die Bereitstellung der Mittel für die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben der Feststellung in den Haushaltsplänen des Bundes und der Länder vorbehalten bleibt.

Während Art. 91a GG eine Mitwirkungspflicht des Bundes für die dort genannten Gemeinschaftsaufgaben statuiert, erlaubt Art. 91b lediglich das Zusammenwirken von Bund und Ländern bei der Bildungsplanung und Forschungsförderung in Form von Vereinbarungen. Diese Form der Forschungsförderung bildet zum Beispiel die Grundlage für die Förderung der Deutschen Forschungsgemeinschaft, der Max-Planck-Gesellschaft und anderer Einrichtungen. Auch der 1957 gebildete Wissenschaftsrat erhält durch Art. 91b GG eine verfassungsrechtliche Grundlage.

V. Ausblick

Versucht man nach alledem ein knappes Resümee, so wird man folgende Erkenntnisse festhalten können:

- Die Komplexität eines föderalen Gebildes verschließt sich auch auf der Ebene der Verwaltungsorganisation schneidigen und einfachen Lösungen. Die Zuordnung von Landesverwaltung und Bundesverwaltung ist im Grundgesetz filigran unter Ausbildung von fünf Grundtypen der Verteilung der Verwaltungskompetenzen geregelt.

- Dieses System hat sich im Grundsatz bewährt. Tiefgreifende Reformen sind in den nächsten Jahren nicht zu erwarten.

- Nicht unproblematisch ist die kontinuierliche Ausdehnung des Bereichs der Bundesverwaltung in den letzten Jahrzehnten. Ein lebendiger Föderalismus, der nicht nur zur leeren Hülle verkommen will, ist auf eine starke Landesverwaltung angewiesen.

- Gegenwärtig steht die Verwaltungsorganisation innerhalb der Bundesrepublik vor zwei großen Herausforderungen:

-- der Verknüpfung der nationalen Verwaltungsebene mit der europäischen Verwaltungsebene sowie

-- der verwaltungsorganisatorischen Bewältigung umfangreicher Privatisierungsvorgänge (Bahn, Post, Telekommunikation etc.).

[1] Loeser, System des Verwaltungsrechts, Band 2, 1994, Rn. 1.

[2] Dazu grundlegend Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, 1991.

[3] Vgl. dazu den Überblick bei Krebs, Verwaltungsorganisationsrecht, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 2. Aufl. 1996, § 69, Rn. 64 ff.

[4] Vgl. BVerfGE 12, 205 (261); 57, 295 (325); 60, 53 (64); 64, 128 (152).

[5] Statt vieler vgl. Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Bd. III, 4. Aufl. 2000, Art. 83, Rn. 28 ff.

[6] BVerfGE 39, 36 (120).

[7] Vgl. dazu etwa Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, 1998, S. 266 ff.

[8] So Hermes, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. III, 2000, Art. 83, Rn. 52.

[9] So zutreffend Trute (Fn. 5), Art. 83, Rn. 44.

[10] Zum Folgenden übersichtlich Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2002, § 22.

[11] Vgl. z.B. das Landesverwaltungsgesetz (LVG) des Landes Baden-Württemberg in der Fassung vom 2. Januar 1984 (GBl. S. 101), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. März 2001 (GBl. S. 189).

[12] Vgl. BVerfGE 12, 246 f.

[13] Vgl. dazu grundlegend Oeter (Fn. 7), S. 403 ff.

[14] So Trute (Fn. 5), Art. 83, Rn. 18 unter Hinweis auf die Formulierung in BVerfGE 11, 6 (17 f.).

[15] Die Gegenmeinung qualifiziert die Organisations- und Verfahrensregelung des Bundes als zulässige Annexregelung zur jeweiligen Sachmaterie des Art. 74 GG; Art. 84 Abs. 1 regelt insofern nur noch das Zustimmungserfordernis des Bundesrates, vgl. zum Streitstand Jarrass, NVwZ 2000, 1091 ff.

[16] Vgl. den Überblick bei Hermes (Fn. 8), Art. 84, Rn. 27 m.w.N.

[17] Vgl. BVerfGE 55, 274 (321).

[18] So überzeugend Hermes (Fn. 8), Art. 84, Rn. 34, 50.

[19] BVerfGE 11, 6 (18).

[20] So Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 84, Rn. 130.

[21] So Lerche (Fn. 20), Art. 84, Rn. 89; Blümel, in: Kirchhof/Isensee (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, IV, 2. Aufl. 1999, § 101, Rn. 33 A. A. dagegen Hermes (Fn. 8), Art. 84, Rn. 67.

[22] BVerwGE 42, 279 (284): 67, 173 (175 f.); Lerche (Fn. 20), Art. 84, Rn. 89, 117.

[23] Dazu grundlegend Bauer, Die Bundestreue, 1992.

[24] So BVerfGE 26, 338 (385) und die herrschende Lehre.

[25] So zutreffend Hermes (Fn. 8), Art. 85, Rn. 36.

[26] BVerfGE 81, 310 (335). Dort ist von der Steuerung des Gesetzesvollzugs „in allen seinen Phasen“ die Rede.

[27] BVerfGE 81, 310 (333 f., 338), 84, 25 (31). Aus der Lit. vgl. Hermes (Fn. 8), Art. 85, Rn. 55 m.w.N.

[28] BVerfGE 81, 310 (334).

[29] Vgl. BVerGE 81, 310 (331 ff.); 84, 25 (31 ff.).

[30] Vgl. BVerfGE 84, 25 (30).

[31] So Maurer, Staatsrecht I, 2. Aufl. 2001, § 18, Rn. 28.


		News \| Projects \| Publications \| Employees \| Forum \| Actions \| Help to researcher \| Articles about modern federalism © 2001, 2002, 2009 Kazan Center of Federalism and Public Policy. All rights reserved, more ... Kazan, Kremlin, entrance 5. Tel/fax +7 (843) 2925043, federalism@kazanfed.ru