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Session 4. Conceptual Basis of Federalism
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Bundestreue: the Main Principal of German Federalism
 
 
 
Prof. Hartmut Bauer, Faculty of Law, Dresden University, Free State – Saxonia, Germany. (Presentation in German)

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Die Bundestreue: Prägender Grundsatz des deutschen Bundesstaatsrechts

 

Von Professor Dr. Hartmut Bauer, Dresden, Speyer

 

I. Herkunft und Entwicklung

 

Die Bundestreue hat im deutschen Bundesstaatsrecht eine lange Tradition, die bis in das Deutsche Reich von 1871 zurückreicht. Die damalige Reichsverfassung enthält in dem hier interessierenden Zusammenhang eine wichtige Besonderheit. Sie verweist nämlich im Vorspruch auf die Reichsgründungsverträge, mit denen die beteiligten Könige und Fürsten einen "ewigen Bund" mit dem Namen "Deutsches Reich" geschlossen hatten. Dementsprechend war in der Staatspraxis die "Vertrags-" bzw. "Bündnistreue" als politische Handlungs- und Verhaltensmaxime bis zum Ende der Monarchie verbreitet. Dies hatte u.a. zur Folge, daß man bundesstaatliche Konflikte im Bundesrat oftmals nicht einfach nach dem Mehrheitsprinzip entschied, sondern zunächst auf den Wegen vertrauensvoller Zusammenarbeit in wechselseitiger Rücksichtnahme einen politischen Ausgleich suchte.

 

Was politisch fast als selbstverständlich erscheinen mag, ist rechtlich freilich noch lange nicht verbindlich. Die spätkonstitutionelle Staatsrechtslehre begrüßte zwar politisch den in der Verfassungswirklichkeit praktizierten Stil bundesfreundlichen Verhaltens, sprach ihm jedoch lange Zeit rechtliche Verbindlichkeit ab. Hauptgrund für die Zurückhaltung der Verfassungsjuristen war, daß der Verfassungstext die Bundestreue nicht ausdrücklich erwähnte. Erst 1916 setzte sich Rudolf Smend über diesen positivistischen Vorbehalt hinweg und begründete in einer einflußreichen Abhandlung die Bundestreue als (rechtlich verbindlichen) allgemeinen Grundsatz des "ungeschriebenen Verfassungsrechts". Damit war der moderne Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens auf den Weg gebracht, ohne allerdings seinerzeit bereits allgemein anerkannt worden zu sein.

 

Zum endgültigen Durchbruch verhalf der Bundestreue knapp 40 Jahre später das Bundesverfassungsgericht. Das Gericht mißt der verfassungsrechtlichen Treuepflicht von Bund und Ländern seit jeher zentrale Bedeutung bei. Inzwischen hat es wiederholt darauf hingewiesen, daß im deutschen Bundesstaat "das gesamte verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern sowie das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen den Gliedern durch den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz von der wechselseitigen Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten beherrscht" wird (BVerfGE 12, 205), und aus diesem "beherrschenden Grundsatz" eine ganze Reihe konkreter Rechtsfolgen abgeleitet; darauf wird zurückzukommen sein.

 

II. Rechtsgrundlagen, konzeptionelle Bedeutung und Einsatzbreite

 

1. Rechtsgrundlagen

 

Trotz der rund 50jährigen bundesverfassungsgerichtlichen Spruchpraxis sind die Rechtsgrundlagen der bundesstaatlichen Treuepflicht bislang nicht abschließend geklärt. Im Gespräch sind neben anderem das "Wesen des Bundesstaates", das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 GG) und der allgemeine Rechtsgrundsatz von Treu und Glauben in bundesstaatsspezifischer Ausprägung. Diese Meinungsverschiedenheiten können hier auf sich beruhen, weil heute jedenfalls im Ergebnis die Geltung der Bundestreue nicht mehr ernsthaft in Abrede gestellt wird.

 

2. Konzeptionelle Bedeutung

 

Wichtiger als die genaue normative Zuordnung ist die konzeptionelle Bedeutung der Bundestreue. Nach zwar umstrittener, aber zutreffender Ansicht ist bundesfreundliches Verhalten "bundesstaatliche Grund-Pflicht" (Peter Saladin)! In grundsätzlicher, umfassender und übergreifender Weise legt sie verfassungsrechtlich bindend fest, daß die Länder sowohl einander als auch dem Bund und der Bund den Ländern die Treue halten müssen. Die Bundestreue hat die Aufgabe, Bund und Länder stärker unter der gemeinsamen Verfassungsrechtsordnung aneinander zu binden und trägt dadurch zur Festigung der bundesstaatlichen Ordnung bei. Sie hält die Egoismen des Bundes und der Länder in Grenzen, tritt Anzeichen von Auflockerung ebenso wie Spaltungstendenzen entgegen und verpflichtet die Beteiligten, nichts zu unternehmen, "was das Ganze oder eines seiner Glieder schädigt" (BVerfGE 6, 309). Zugleich ist der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens auf die Wahrung der Eigenständigkeit von Bund und Ländern bedacht und setzt Bestrebungen, welche die Ausgewogenheit der bundesstaatlichen Verteilung von Rechten und Pflichten aus dem Gleichgewicht zu bringen drohen, Schranken. Dabei durchwaltet die Bundestreue das gesamte Bundesstaatsrecht; sie ist "prägender Bestandteil der bundesstaatlichen Ordnung" (Klaus Stern), und zwar mit einer für Bund wie Länder ambivalenten Gesamtausrichtung: Sie sichert "Einheit und Pluralismus", verpflichtet zum Zusammenwirken und zur Achtung der Eigenständigkeit, versperrt sowohl prononcierter Unitarisierung als auch prononcierter Partikularisierung den Weg.

 

All diese Erläuterungen bewegen sich noch auf einem eher abstrakten Niveau und sind, für sich allein genommen, regelmäßig für die - zumal gerichtliche - Entscheidung konkreter Rechtskonflikte (noch) wenig geeignet. Gleichwohl sind sie unverzichtbar. Denn zum einen verdeutlichen sie die Ordnungsidee und den herausragenden Stellenwert des Grundsatzes bundesfreundlichen Verhaltens. Und zum anderen zeigen sie teleologische Zusammenhänge auf, die Steuerungsleistungen für die praktische Handhabung der Bundestreue erbringen können.

 

3. Einsatzbreite

 

Der exponierten Stellung im Bundesstaatsrecht entspricht eine enorme Einsatzbreite der Bundestreue. Die gerichtliche Spruchpraxis hat den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens in vielen Sachzusammenhängen thematisiert - so etwa im Besoldungsrecht, im Schulrecht, im Hochschulrecht, im Rundfunkrecht, im Steuerrecht, im Finanzrecht, im Kommunalrecht, im Recht der Wirtschaftsaufsicht, im Atomrecht, im Staatshaftungsrecht, im Strafrecht, im Sozialrecht, im Europarecht und nicht zuletzt im Recht der auswärtigen Beziehungen. Zur Veranschaulichung der Einsatzbreite müssen vorerst einige (jeweils vereinfachte) Beispiele genügen:

 

- Ein "Klassiker" und "Highlight" der Rechtsprechung zur Bundestreue ist das Erste Fernseh-Urteil von 1961. Die Entscheidung betrifft die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH durch den Bund. Der Gründung vorausgegangen waren Verhandlungen zwischen der von Mitgliedern der CDU/CSU geführten Bundesregierung und den ebenfalls der CDU bzw. CSU angehörenden Ministerpräsidenten der Länder; die der SPD angehörenden Regierungschefs hingegen waren an den Besprechungen, in denen u.a. der Inhalt des Gesellschaftsvertrages geklärt wurde, nicht beteiligt. Durch dieses Vorgehen sahen sich die von der SPD geführten Landesregierungen düpiert und machten neben anderem eine Verletzung des Grundsatzes bundesfreundlichen Verhaltens geltend. Das Bundesverfassungsgericht nahm den Fall zum Anlaß, die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten fortzuentwickeln, und führte dazu aus: "Auch das procedere und der Stil der Verhandlungen, die zwischen dem Bund und seinen Gliedern und zwischen den Ländern im Verfassungsleben erforderlich werden, stehen unter dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens. In der Bundesrepublik Deutschland haben alle Länder den gleichen verfassungsrechtlichen Status; sie sind Staaten, die im Verkehr mit dem Bund Anspruch auf gleiche Behandlung haben. Wo immer der Bund sich in einer Frage des Verfassungslebens, an der alle Länder interessiert und beteiligt sind, um eine verfassungsrechtlich relevante Vereinbarung bemüht, verbietet ihm jene Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, nach dem Grundsatz divide et impera zu handeln, d.h. auf die Spaltung der Länder auszugehen, nur mit einigen eine Vereinbarung zu suchen und die anderen vor den Zwang des Beitritts zu stellen. Jener Grundsatz verbietet es auch, daß die Bundesregierung bei Verhandlungen, die alle Länder angehen, die Landesregierungen je nach ihrer parteipolitischen Richtung verschieden behandelt, insbesondere zu den politisch entscheidenden Beratungen nur Vertreter der ihr parteipolitisch nahestehenden Landesregierungen zuzieht und die der Opposition im Bunde nahestehenden Landesregierungen davon ausschließt. Es ist in Fällen der hier erörterten Art das gute Recht der einer Partei angehörenden Politiker im Bund und in den Ländern, zunächst einmal in politischen Gesprächen ihre Auffassung zur Lösung des den Bund und alle Länder interessierenden Problems zu klären und miteinander abzustimmen, auch während der Verhandlungen zwischen Bund und Ländern sich über weitere gemeinsame Schritte zu verständigen. Die notwendigen Verhandlungen zwischen dem Bund und den Ländern, also zwischen den Regierungen und ihren Sprechern, müssen aber den oben dargelegten Grundsätzen entsprechen". Diesen Anforderungen hatten die Verhandlungen und Gespräche zur Vorbereitung der Deutschland-Fernsehen-GmbH nicht genügt (BVerfGE 12, 205).

 

- Probleme des Rundfunkrechts waren auch Gegenstand des Streits um die EG-Fernsehrichtlinie, allerdings mit vollkommen anderer Ausrichtung. Der Streit geht auf Bemühungen der Europäischen (Wirtschafts-)Gemeinschaft um eine Harmonisierung der Rundfunkordnungen zurück. Diese Bemühungen führten 1986 zu einem Richtlinien-Vorschlag der Kommission, den die Ministerpräsidenten der deutschen Länder ablehnten. Die Länder, die innerstaatlich die ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis für den Rundfunk besitzen (Art. 70 Abs. 1 GG), begründeten ihre Ablehnung u.a. mit dem Hinweis darauf, daß die Richtlinie einen nicht akzeptablen "Eingriff in den Kernbereich ihrer Rundfunkfreiheit" darstelle, für den der EG keine ausdrücklichen Rechtsetzungsbefugnisse zugewiesen seien. Die Bundesregierung teilte zunächst die Bedenken der Länder und machte sie im Rat der EG geltend. Im weiteren Zeitverlauf änderte die Bundesregierung jedoch ihre Auffassung und stimmte, nachdem sie eine ergänzende Protokollerklärung erreicht hatte, im März 1989 der Richtlinie zu, ohne vorher ihr weiteres Vorgehen mit den Ländern abgestimmt zu haben. Das daraufhin von den Ländern angerufene Bundesverfassungsgericht fand im Grundgesetz keine einschlägige ausdrückliche Regelung für die Streitentscheidung und zog deshalb den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens heran. Das Gericht leitete aus dem Gebot wechselseitiger Rücksichtnahme die Pflicht von Bund und Ländern ab, "bei der Vorbereitung von Rechtsakten der Gemeinschaft, welche die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder betreffen, eng miteinander zusammenzuarbeiten. Dieser Pflicht hatte die Bundesregierung durch Abstimmungen mit den Ländern anfangs zwar genügt. Da sie im weiteren Verlauf der Verhandlungen aber ihren gemeinsam mit den Ländern entwickelten Rechtsstandpunkt, wonach der EG eine Rechtsetzungsbefugnis fehle, nicht konsequent vertreten hat, verletzte sie die Rechte der Länder dadurch, "daß sie vor ihrer Entscheidung über ihr weiteres Vorgehen den Bundesrat nicht über das konkrete Verhandlungsergebnis unterrichtet und für das weitere Vorgehen nicht mit ihm eine Verständigung gesucht hat" (BVerfGE 92, 203). Seit der Europa-Novelle von 1992 ist das Verfahren zur Beteiligung des Bundesrates in EG-Angelegenheit im Grundgesetz ausdrücklich geregelt (Art. 23 Abs. 2, 4 bis 7 GG); die dort festgelegten Verfahrenspflichten entsprechen in wesentlichen Punkten denen, die das Bundesverfassungsgericht für die Zeit vor der Novelle dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens entnommen hat.

 

- Neben der in den beiden Beispielen zum Ausdruck kommenden pflichtenbegründenden Bedeutung hat die Bundestreue auch rechtsbeschränkende Wirkung entfaltet. Für diese rechtsbeschränkende Funktion finden sich wiederholt Beispiele im Besoldungsrecht. In diesem Regelungsbereich war das Bundesverfassungsgericht u.a. mit einem Rechtsstreit befaßt, der darauf zurückging, daß das Land Nordrhein-Westfalen die Besoldung seiner Beamten gegenüber der Besoldung der Bundesbeamten und der Beamten anderer Länder günstiger regelte. Wegen der besseren Bezahlung der nordrhein-westfälischen Landesbeamten befürchtete damals die Bundesregierung, daß sie und die übrigen Landesregierungen einem verstärkten politischen Druck der schlechter bezahlten Beamten ausgesetzt und so faktisch zur Anpassung der Gehälter an die höheren Landesgehälter gezwungen würden; deshalb versuchte sie, die nordrhein-westfälische Besoldungsregelung zu unterbinden. Dazu stellte das Gericht fest, daß die Ausübung der Gesetzgebungsbefugnisse im Bundesstaat für Bund und Länder durch den Grundsatz der Bundestreue beschränkt ist. "Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum eines Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen. ... Da auch der Bund und die übrigen Länder Beamte haben, müssen die Länder nach dem Grundsatz der Bundestreue bei der Regelung der Besoldung ihrer Beamten jedenfalls so viel Rücksicht auf die Besoldungsverhältnisse in Bund und Ländern nehmen, daß eine Erschütterung des gesamten Finanzgefüges von Bund und Ländern vermieden wird". Im Ergebnis konnte das Bundesverfassungsgericht allerdings in der angegriffenen Landesregelung keine Verletzung der Bundestreue erkennen, weil das Grundgesetz keine völlige Gleichförmigkeit der Beamtenbesoldung verlangte, der Unterschied in der Besoldung nicht sehr gravierend war und jedenfalls "nicht ein solches Ausmaß" erreichte, daß er in seinen "Auswirkungen die Finanzwirtschaft in Bund und Ländern erschüttern könnte" (BVerfGE 4, 116).

 

- Eine weitere Bedeutungsschicht betrifft das intraföderative Vertragsrecht. Damit war das Bundesverwaltungsgericht beispielsweise in einem Streit über den Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen befaßt. Der zwischen den Ländern geschlossene Staatsvertrag sollte bundesweit eine qualifikationsgerechte Zulassung von Studienbewerbern zum Studium gewährleisten. Da in den Ländern die Benotungspraxis in der Reifeprüfung (Abitur) uneinheitlich war, sah der Vertrag vor, daß in jedem Land jährlich die Durchschnittsnoten aller Reifezeugnisse festgestellt werden. Aus dem Ergebnis der einzelnen Länder wird sodann eine Gesamtdurchschnittsnote für alle Länder ermittelt. Unterschreitet die Durchschnittsnote eines Landes die Gesamtdurchschnittsnote, so werden im Verfahren der Studienplatzvergabe die Noten der Reifezeugnisse dieses Landes um die Differenz heraufgesetzt, im umgekehrten Fall herabgesetzt. Diese sog. bonus-malus-Regelung hatte der Bayerische Verfassungsgerichtshof wegen eines Verstoßes gegen den Gleichheitssatz als (landes-)verfassungswidrig eingestuft und entschieden, daß die Regelung vom Freistaat Bayern deshalb nicht mehr anzuwenden sei. Daraufhin riefen einige Länder das Bundesverwaltungsgericht an mit dem Ziel, Bayern zu verpflichten, die umstritten staatsvertragliche Regelung zu vollziehen. Das Gericht entsprach dem Antrag und führte aus, daß wegen des für alle Länder verbindlichen Grundsatzes bundesfreundlichen Verhaltens "die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs allein die Nichtanwendung der bonus-malus-Regelung nicht rechtfertigen kann". Vielmehr gebiete es der aus "der Bundestreue resultierende Respekt vor dem Partner des bundesstaatlichen Bündnisses, eine einvernehmliche Lösung des Konflikts zu suchen". Gelinge dies nicht, so seien die Vertragspartner gehalten, eine für alle Vertragspartner verbindliche Klärung der Rechtsfrage im bundesrechtlichen Bereich herbeizuführen. Da das Bundesverwaltungsgericht keinen Verstoß gegen den bundesverfassungsrechtlichen Gleichheitssatz erkennen konnte, folge - so das Gericht - aus der Bundestreue weiter, "daß die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs die Verpflichtungen aller Länder zur Anwendung der bonus-malus-Regelung nicht beseitigen kann" (BVerwGE 50, 137).

 

- Fallentscheidende Bedeutung hatte die Bundestreue schließlich auch in einem vor gut zehn Jahren ausgetragenen Verwaltungsrechtstreit zwischen der in der Nordsee gelegenen Inselgemeinde Langeoog und der Deutschen Bundespost. Damals hatte sich die ostfriesische Insel Langeoog zu einer "autofreien Ferieninsel" erklärt, auf den Straßen den Kraftfahrzeugverkehr ausgeschlossen und nur für bestimmte Dienste wie Feuerwehr und Rettungsdienst die Benutzung von Fahrzeugen mit Verbrennungsmotoren erlaubt; für andere Transportbedürfnisse wie die der Post durften nur Fahrzeuge mit Elektromotor, meist Elektrokarren, benutzt werden. Die gegen diese Beschränkung erhobene Klage der Deutschen Bundespost war beim Bundesverwaltungsgericht teilweise erfolgreich. In der Begründung stützte sich das Gericht auf die aus der Bundestreue resultierende Pflicht eines jeden Hoheitsträgers, "im Interesse einer funktionierenden gesamtstaatlichen Ordnung nicht nur die Tätigkeit anderer Verwaltungseinrichtungen nicht zu behindern, sondern mit diesen zusammenzuarbeiten, soweit es für deren ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung geboten ist und soweit es die Erfüllung der eigenen Aufgaben zuläßt". Dies "verlangt eine wechselseitige Rücksichtnahme auf die Erfordernisse, die sich für die Aufgabenerledigung des jeweils anderen Verwaltungsträgers ergeben". Für die Post bedeutete dies Rücksichtnahme auf das Interesse der Ferieninsel, durch die "Autofreiheit" für Urlauber attraktiv zu sein bzw. den Tourismus zu fördern, und für die Inselgemeinde Rücksichtnahme auf das Interesse der Post an einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung. Im praktischen Ergebnis mußte die Post deshalb zwar für das Einsammeln und Befördern von Postsendungen dem Ruhebedürfnis von Erholungssuchenden Rechnung tragen und Elektrokarren benutzen, für Bau- und Unterhaltungsarbeiten etwa an Telegraphenlinien durfte sie aber Fahrzeuge mit Verbrennungsmotor einsetzen (BVerwGE 82, 266).

 

III. Funktionen und Konkretisierungen

 

Die vorgestellten Entscheidungen sind im Schrifttum allesamt nicht nur auf Zustimmung, sondern auch auf mehr oder weniger deutliche Kritik gestoßen. Auf diese Kritik ist nicht näher einzugehen, weil es an dieser Stelle allein darum geht, die Einsatzbreite der Bundestreue bis in die verwaltungsrechtliche Feinabstimmung hinein exemplarisch zu veranschaulichen. Die Beispiele dürften die scheinbar fast unbegrenzten Einsatzmöglichkeiten hinreichend andeuten, lassen die Bedeutung des Grundsatzes bundesfreundlichen Verhaltens in der Dogmatik des Bundesstaatsrechts aber nur eher undeutlich erkennen. Bei einer stärker dogmatisch ausgerichteten Betrachtung des gesamten Fallmaterials sind insbesondere zwei Aspekte hervorzuheben, nämlich die wechsel- und mehrseitige Bindungswirkung der Bundestreue einerseits sowie die Konkretisierung der Bundestreue in typologischen Fallgruppen andererseits.

 

1. Wechsel- und mehrseitige Bindungswirkung der Bundestreue

 

Der Begriff "Bundestreue" ("Treue zum Bund") und der gleichbedeutende Begriff "bundesfreundliches Verhalten" haben mitunter das Mißverständnis ausgelöst, es handle sich dabei um eine einseitige Verpflichtung der Länder gegenüber dem Bund, die wegen dieser Einseitigkeit die Position des Bundes stärke. Demgegenüber ist - wie auch die vorgestellten Beispiele belegen - seit langem geklärt, daß der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens sowohl die Länder gegenüber dem Bund als auch umgekehrt den Bund gegenüber den Ländern verpflichtet; außerdem bindet die wechselseitige Treuepflicht nicht nur den Bund und die Länder in ihrem Verhältnis zueinander, sondern auch die Länder in ihrem Verhältnis untereinander. Es handelt sich also um wechsel- und mehrseitige Verpflichtungen aller an dem bundesstaatlichen Rechtsverhältnis Beteiligten.

 

Im übrigen ist bei einer Gesamtanalyse der Spruchpraxis zu den Treuepflichten auch keine einseitige Bevorzugung oder Stärkung eines der am bundesstaatlichen Rechtsverhältnis beteiligten Rechtssubjekte ersichtlich. Vielmehr verwenden die Gerichte den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens als elastisches Regulativ zur sach- und situationsgerechten Lösung bundesstaatlicher Konflikte, das sich in der Gesamtbetrachtung weder einseitig zugunsten des Bundes noch einseitig zugunsten der Länder auswirkt.

 

2. Konkretisierung in typologischen Fallgruppen

 

In der Verfassungswirklichkeit kommen der Bundestreue bei der Lösung bundesstaatlicher Konflikte vor allem auf drei Funktionen zu, nämlich die pflichtenbegründende Funktion, die rechtsbeschränkende Funktion und die Funktion der Bereitstellung ergänzender Regeln für das intraföderative Vertragsrecht. Im einzelnen:

 

a. Pflichtenbegründende Funktion

 

Danach ergibt sich aus der Bundestreue zuallererst die Pflicht zu gegenseitiger Hilfeleistung, Rücksichtnahme und Verständigungsbereitschaft. Diese Pflicht hat im geltenden Bundesstaatsrecht beträchtliches Gewicht erlangt und ist in einer Reihe von (Unter-)Fallgruppen näher konkretisiert.

 

aa. Verpflichtungen zu Hilfs- und Unterstützungsleistungen

 

Eine Hauptgruppe sind Verpflichtungen zu Hilfs- und Unterstützungsleistungen. Musterbeispiele für derartige Hilfspflichten finden sich in der Finanzverfassung. Insbesondere zum Finanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, daß die Bundestreue die einzelnen Länder ungeachtet ihrer Eigenständigkeit und finanziellen Selbständigkeit zu gewissen Hilfeleistungen an andere, finanzschwache Länder verpflichtet. Doch ist die Pflicht zum Einstehen füreinander nicht unbegrenzt: Hilfe ist nur dann zu gewähren, wenn sie tatsächlich benötigt wird und zumutbar ist. Der Finanzausgleich darf deshalb die Leistungsfähigkeit des Gebenden nicht entscheidend schwächen oder eine Nivellierung der Länderfinanzen bewirken. Insbesondere darf der Finanzausgleich nicht dazu führen, daß der politische Hasardeur die finanziellen Folgen seines Tuns ohne weiteres auf die Solidargemeinschaft abwälzen kann und die sachgerecht wie erfolgreich geführten Haushalte für ihn einstehen müssen.

 

Enorme praktische Bedeutung hatten die Hilfs- und Unterstützungspflichten insbesondere im Anschluß an die Wiedervereinigung, als den neuen Ländern "im Osten" beträchtliche finanzielle Ressourcen, daneben aber auch personelle und sachliche Mittel für die Reorganisation und die Modernisierung ihrer Gemeinwesen "aus dem Westen" zur Verfügung gestellt wurden (und teilweise noch immer werden). Weitere Beispiele sind u.a. im Bereich der Rechts- und Amtshilfe anzutreffen. Auch gegenseitige Verpflichtungen zu Hilfs- und Unterstützungsleistungen in Katastrophenfällen sowie zur Abwehr drohender Gefahren für den Bestand des Bundes oder eines Landes gehören hierher.

 

bb. Verpflichtungen zu Information und Konsultation

 

Bund und Länder sind nach der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes zu einer auf Dauer angelegten Schicksalsgemeinschaft verbunden. Eine solche Gemeinschaft ist nur funktionsfähig, wenn sich die Beteiligten über Ereignisse und Vorhaben, die für die jeweils anderen von Belang sind, frühzeitig in Kenntnis setzen und sie gemeinsam beraten. Dementsprechend entnimmt man der Bundestreue auch Verpflichtungen zu wechselseitiger Information und Konsultation.

 

Beispiele sind Pflichten des Bundes zur Unterrichtung der Länder - etwa im Zusammenhang mit dem beabsichtigten Abschluß völkerrechtlicher Verträge, die wesentliche Interessen der Länder berühren, oder bei Vorhaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft, die für die Länder von Interesse sind. In umgekehrter Richtung können sich für die Länder solche Unterrichtungspflichten gegenüber dem Bund u.a. bei der Gewährung und Rückforderung von Subventionen und als Folge einer Bund-Länder-Kooperation ergeben. Im Verhältnis eines Landes zu einem anderen Land kann die Bundestreue Grundlage für Warn- und Hinweispflichten bei Ereignissen mit grenzüberschreitenden Auswirkungen sein - so z.B. bei Störfällen in Industrieanlagen mit absehbar überregionalen Folgen.

 

cc. Verpflichtungen zu Abstimmung und Zusammenarbeit

 

Informations- und Konsultationspflichten sind oftmals Vorstufen und Begleiterscheinungen umfassenderer Verpflichtungen zu Abstimmung und Zusammenarbeit. Gleichwohl sind sie davon zu unterscheiden. Während sich Information und Konsultation auf Benachrichtigung, Mitteilung, Beratung, Besprechung und ähnliches beschränken, fordern Abstimmung und Zusammenarbeit positives Zusammenwirken der Beteiligten. Abstimmung meint wechselseitige Koordination mit dem Ziel, unter inhaltlicher Berücksichtigung der Belange aller Beteiligten zu einer einvernehmlichen Lösung zu gelangen; Zusammenarbeit zielt auf Mitwirkung, wechselseitige Ergänzung und Förderung, Mitarbeit bei der Verwirklichung gemeinsamer Anliegen.

 

Anwendungsfelder für derartige Koordinations- und Kooperationspflichten sind vor allem solche Sachverhalte, bei denen das Verhalten eines Beteiligten besondere Auswirkungen auf andere an dem bundesstaatlichen Rechtsverhältnis Beteiligten hat oder haben kann. Exemplarisch ist das Planungswesen. In diesem Sachbereich haben die Länder bei raumbedeutsamen Maßnahmen Rücksicht auf die benachbarten Länder sowie das Bundesgebiet in seiner Gesamtheit zu nehmen und sind insbesondere bei einer grenzüberschreitenden Regionalplanung gehalten, die notwendigen Maßnahmen mit den anderen beteiligten Ländern in gegenseitigem Einvernehmen zu treffen; außerdem haben Bund und Länder ihre Planungen und Maßnahmen aufeinander und untereinander abzustimmen.

 

dd. Verfahrenspflichten

 

Der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens ist nicht nur für materiell-rechtliche Problemkonstellationen bedeutsam, sondern beeinflußt auch die Art und Weise, in der Bund und Länder miteinander zu verfahren bzw. Umgang zu pflegen haben. Dieser Aspekt wurde in dem bereits oben erwähnten Ersten Fernseh-Urteil besonders hervorgehoben und seither rechtsdogmatisch in Gestalt von Verfahrenspflichten näher ausgearbeitet. In der Rechtspraxis treten insoweit vor allem zwei Problemkomplexe hervor:

 

Der erste Problemkomplex betrifft "Verhandlungen im Bundesstaat", in denen die Direktivkraft von Verfahrenspflichten wirksam wird. Danach ist der Bund bei der Gestaltung von Verhandlungen zu verfahrensmäßiger Fairneß und Gleichbehandlung der Länder verpflichtet, die den Ländern gleiche Einflußmöglichkeiten im und durch Verfahren sichert. Daher ist es dem Bund verwehrt, die Länder je nach der parteipolitischen Couleur ihrer Regierungen verschieden zu behandeln und zu Verhandlungen nur die ihm politisch nahestehenden Landesregierungen hinzuzuziehen; auch muß er bei solchen Verhandlungen allen Ländern gleichermaßen hinreichend angemessene Zeit zur Stellungnahme geben darf sie nicht mit vollendeten Tatsachen konfrontieren. Daneben sind auch die Länder zu Fairneß im Verfahren, zu einem Mindestmaß an fairem Verhandlungsstil verpflichtet. Deshalb dürfen sie beispielsweise nicht durch willkürlich-obstruktives Verhalten in Verhandlungen gemeinsam zu treffende Entscheidungen blockieren oder ihre Mitwirkung ausschließlich parteipolitischen Zielen dienstbar machen und durch entsprechend motivierte Sonderbündnisse bei Angelegenheiten von überregionaler Bedeutung ein Land in eine Außenseiterrolle abdrängen.

 

Der zweite Problemkomplex betrifft aus der Bundestreue herzuleitende Anhörungspflichten. Diese verfahrensrechtliche Konkretisierung wurde vom Bundesverfassungsgericht insbesondere für das Weisungsrecht des Bundes in der Bundesauftragsverwaltung näher präzisiert und kann auch in anderen Sachzusammenhängen bedeutsam werden. Solche Anhörungspflichten gebieten grundsätzlich, dem von in Aussicht genommenen Maßnahmen betroffenen Land vorher Gelegenheit und angemessene Zeit zur Stellungnahme zu geben. Ein weitergehender Anspruch auf inhaltliche Berücksichtigung im sachlichen Ergebnis folgt daraus freilich nicht. Der zur Anhörung Verpflichtete hat die Stellungnahme zwar zu erwägen und in seine Überlegungen einzubeziehen, weshalb er mit einer nur der From halber durchgeführten Anhörung seiner Pflicht nicht genügen würde; er muß sich aber allein wegen seiner Verpflichtung zur Anhörung nicht um die Herstellung eines Einvernehmens bemühen oder die konsensuale Ausräumung von Dissenspunkten anstreben.

 

ee. Sonstige Verhaltenspflichten

 

Die bisher angeführten (Unter-)Fallgruppen erfassen wesentliche Konkretisierungen der pflichtenbegründenden Funktion der Bundestreue, sind jedoch nicht abschließend. Nicht oder nicht hinreichend erfaßt sind beispielsweise Schutzpflichten des Bundes zugunsten der Länder gegenüber auswärtigen Staaten und der EG, die dem Bund aufgeben, die Belange der Länder in der Sache wie im Verfahren "nach außen" wirksam zu vertreten, zu schützen und zu verteidigen. Das zeigt, daß sich sämtliche Einzelausprägungen der Bundestreue einer abschließenden Systematisierung entziehen, ganz abgesehen davon, daß sich in der Vergangenheit immer wieder neue Verhaltenspflichten herausgebildet haben und auch künftig herausbilden werden.

 

b. Rechtsbeschränkende Funktion

 

Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes kann nur bestehen, wenn Bund und Länder im Verhältnis zueinander beachten, daß das Maß, in dem sie von formal bestehenden Befugnissen Gebrauch machen können, durch gegenseitige Rücksichtnahme bestimmt ist. Demgemäß besitzt der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens auch eine rechtsbeschränkende Funktion, die sich insbesondere in dem Verbot mißbräuchlicher Rechtsausübung und in dem Verbot widersprüchlichen Verhaltens niederschlägt.

 

Das Rechtsmißbrauchsverbot verhindert, daß Bund oder Länder rücksichtslos ihre eigenen Vorstellungen verwirklichen und nur ihren eigenen Interessen folgen. Es stellt jede Rechtsausübung unter den Vorbehalt der Rücksichtnahme auf die Belange der anderen Beteiligten des bundesstaatlichen Rechtsverhältnisses. Praktisches Anschauungsmaterial liefert dafür die oben erwähnte Kontroverse über die erhöhte Beamtenbesoldung. In dieser Kontroverse stand aus Gründen der Rücksichtnahme auf die Haushalte des Bundes und der anderen Länder die Beschränkung des Gesetzgebungsrechts eines Landes zur Diskussion, die damals im Ergebnis allerdings verneint wurde, weil die erhöhte Beamtenbesoldung zu keiner Erschütterung des gesamten Finanzgefüges von Bund und Ländern bzw. zu einer unzumutbaren Belastung der Finanzkraft des Bundes und der anderen Länder führte.

 

Das Verbot widersprüchlichen Verhaltens ist in der bundesverfassungsgerichtlichen Judikatur bislang noch nicht praktisch geworden. Im Schrifttum wird seine Heranziehung u.a. für längerfristig angelegte Kooperationen zwischen Bund und Ländern erwogen, wenn die Beteiligten zur Verwirklichung des damit angestrebten Zieles entsprechende administrative und finanzielle Dispositionen getroffen haben; danach soll im Einzelfall eine solche Kooperation nicht ohne zureichenden Grund von einem Partner unvermittelt aufgekündigt werden können, will er sich nicht dem Vorwurf widersprüchlichen Verhaltens aussetzen.

 

c. Bereitstellung ergänzender Regeln für das intraföderative Vertragsrecht

 

Schließlich wird die Bundestreue seit langem mit dem Problemfeld der "Verträge im Bundesstaat" in Verbindung gebracht und als Ansatzpunkt zur Gewinnung ergänzender Regeln für das intraföderative Vertragsrecht genutzt. Obwohl solche Verträge in der Verfassungswirklichkeit häufig vorkommen, behandelt das Grundgesetz diese Formen des "paktierten Föderalismus" stiefmütterlich. Zur Schließung des Regelungsdefizits liegt es nahe, auf die Bundestreue zurückzugreifen, weil nach einer nicht selten anzutreffenden Auffassung, die geschriebenen Normen des Grundgesetzes und die Bundestreue die bundesstaatliche Verfassungsordnung "lückenlos" regeln. Entsprechend weitläufig sind die (potentiellen) lückenfüllenden Einsatzmöglichkeiten des Grundsatzes bundesfreundlichen Verhaltens im intraföderativen Vertragsrecht - sie reichen von Vertragsverboten (etwa für Sonderbündnisse) über Verpflichtungen zu vertraglicher Zusammenarbeit und Regeln über die Vertragserfüllung und -anpassung bis hin zu Fragen der Vertragsbeendigung.

 

An dieser Stelle hervorzuheben ist, daß die gerichtliche Spruchpraxis aus der Bundestreue neben dem Grundsatz "pacta sunt servanda" auch dessen Einschränkung durch die clausula rebus sic stantibus entnimmt. Die clausula rebus sic stantibus trägt der Einsicht Rechnung, daß das Festhalten an einer einmal geschlossen vertraglichen Vereinbarung für den Verpflichteten unzumutbar werden kann, wenn sich die zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses bestehenden Verhältnisse nachträglich grundlegend ändern. Liegen diese Voraussetzungen vor, so entfällt die unzumutbar gewordene Verpflichtung nicht ohne weiteres. Rechtsfolge der clausula rebus ist vielmehr primär die Vertragsanpassung an die veränderten Verhältnisse, also etwa die inhaltliche Modifikation der übernommenen Verpflichtung, unter Umständen auch ein Ausgleich in Geld, soweit dies zur Aufrechterhaltung der Vertragsgerechtigkeit nötig ist; erst wenn die Anpassung nicht mehr möglich ist, kommt die Zubilligung eines Kündigungsrechts mit der Rechtsfolge der Vertragsbeendigung in Betracht.

 

In der Staatspraxis kommen solche Fälle nur eher selten vor Gericht, weil man sich - durchaus dem Gedanken der Bundestreue entsprechend - entweder außergerichtlich arrangiert oder teilweise bereits in die Verträge selbst Anpassungs- und Kündigungsklauseln aufgenommen hat. Doch ist die clausula rebus für die gerichtliche Spruchpraxis deshalb keineswegs völlig bedeutungslos. Das gilt insbesondere für den Fall des Scheiterns von Anpassungsverhandlungen. So hat sich das Bundesverfassungsgericht nicht gescheut, bei einem durch nachträglich grundlegend geänderte Verhältnisse in eine Schieflage geratenen föderativen Vertrag den Freistaat Bayern zur Zahlung von Ausgleichsleistungen in Höhe von sechs Millionen DM zu verpflichten, und dabei ganz exakt festgelegt, in welchen Hauhaltsjahren welche Teilsummen des Gesamtbetrages zu zahlen sind (BVerfGE 34, 216) - und dies alles gestützt allein auf den Rechtsgrundsatz der Bundestreue!

 

IV. Zur Entwicklungsoffenheit der Bundestreue

 

Wenn die Funktionen und vielfältigen Konkretisierungen in Fall- und Unterfallgruppen zusammen mit der oben vorgestellten Einsatzbreite den Eindruck einer fast ubiquitäre Einsetzbarkeit der Bundestreue hinterlassen, dann gibt es dafür einfache Erklärungen. Zum einen wirkt die Bundestreue auf die gesamte bundesstaatliche Ordnung ein. Zum anderen ist die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes nicht starr, sondern in ständigem Wandel begriffen. In dem Prozeß der Verfassungsentwicklung spielt die Bundestreue eine wichtige Rolle, weil sie wesentlich zur Dynamisierung des Verfassungsrechts beiträgt und als "ungeschriebener Verfassungsgrundsatz" in besonderer Weise geeignet ist, auf Änderungen im Verhalten der politischen Akteure, auf gewandelte Rahmenbedingungen des einfachen Rechts, des Verfassungsrechts und des supranationalen Rechts, aber auch auf die wechselnden Herausforderungen durch die Verfassungswirklichkeit zu reagieren. Die damit einhergehende Entwicklungsoffenheit der Bundestreue ist seit jeher nachweisbar und macht den besonderen Charme dieses Rechtsgrundsatzes aus. Wie in den zurückliegenden Jahrzehnten ist deshalb eine abschließende Konkretisierung auch heute nicht möglich. Vielmehr können sich im Lauf der Zeit neue Konkretisierungen ausbilden und umgekehrt bislang anerkannte Konkretisierungen in ihrer Bedeutung zurücktreten. Auch lassen sich die aus der bundesstaatlichen Treuepflicht für künftige bundesstaatliche Konflikte abzuleitenden Konsequenzen oftmals im voraus nicht sicher bestimmen. Das Bundesverfassungsgericht formuliert kurz und bündig: "Welche Folgerungen aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens konkret zu ziehen sind, kann nur im Einzelfall beurteilt werden" (BVerfGE 81, 310).

 

Kehrseite der Entwicklungsoffenheit sind gewisse Anwendungsunsicherheiten. Doch ist dies eine Eigenschaft, die der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens mit anderen zentralen Rechtsgrundsätzen (nicht nur) des Verfassungsrechts teilt. Entschärft werden die Anwendungsunsicherheiten schon durch den in typologischen Fallgruppen zusammengefaßten Erfahrungsschatz, der die Handhabung der Bundestreue dirigiert und diszipliniert. Weitere Entlastung der gerichtlichen Spruchpraxis bringt der Vorschlag, es zuallererst Bund und Ländern zu überlassen, strittige Fragen über die Bundestreue nach Möglichkeit einvernehmlich durch Verhandlungen beizulegen und auf diese Weise die bundesstaatliche Treuepflicht für den jeweiligen Einzelfall selbst zu konkretisieren. Dies entspricht dem Anliegen der Bundestreue als Funktionsnorm und relativiert die Bedeutung des Grundsatzes bundesfreundlichen Verhaltens als gerichtliche Konfliktentscheidungsnorm.

 

V. Ausstrahlungswirkungen

 

Die Präsentation der Bundestreue bliebe unvollständig, würde ergänzend nicht wenigstens kurz ihre Ausstrahlungswirkung auf andere föderal geordnete Gemeinwesen angesprochen. Denn der auf das Kaiserreich zurückgehende Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens besitzt außerhalb Deutschlands hohe Anziehungskraft und hat sich fast schon zu einem "Exportschlager" des Grundgesetzes entwickelt.

 

Das betrifft zunächst die supranationale Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaft. Dort bestimmt Art. 10 (ex-Art. 5) EG u.a., daß die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft die Erfüllung ihrer Aufgabe erleichtern und alle Maßnahmen unterlassen, welche die Verwirklichung der Ziele des EG-Vertrages gefährden könnten. Diese Regelung wird verbreitet als (Teil-)Positivierung eines umfassenderen Grundsatzes der Gemeinschafts- oder Unionstreue gedeutet. Obschon der Normtext ausschließlich Pflichten der Mitgliedstaaten gegenüber der Gemeinschaft anspricht, ist heute anerkannt, daß die Gemeinschaftstreue auch die EG gegenüber den Mitgliedstaaten sowie die Mitgliedstaaten untereinander verpflichtet. Das steht in einer auffallenden Parallele zur Konzeption der deutschen Bundestreue, die auch im übrigen bei die Konkretisierung der Gemeinschaftstreue in mancherlei Hinsicht jedenfalls in einem heuristischen Sinn Pate stand. Eigengeartete Akzente und Fortentwicklungen der Gemeinschaftstreue sind dadurch nicht ausgeschlossen; sie finden sich beispielsweise bei der Heranziehung der Gemeinschaftstreue zur Lösung von Konflikten zwischen EG-Organen, die bei Parallelerscheinungen im deutschen Verfassungsrecht mit Hilfe des mit der Bundestreue eng verwandten Grundsatzes der Verfassungsorgantreue zu lösen wären.

 

Vorbildwirkung hat die Bundestreue außerdem seit langem auch für ausländische bundesstaatliche Ordnungen. Mehr oder weniger verdichtete Vorstöße oder zumindest Vorüberlegungen und Anregungen zur Rezeption des Bundestreuegedankens finden sich beispielsweise in Belgien, in Österreich, in der Schweiz und in Südafrika, neuerdings sogar in den Vereinigten Staaten von Amerika. Selbst Staaten ohne bundesstaatliche Verfassung mit regionaler Differenzierung in dezentrale Organisationssysteme wie Italien und Spanien interessieren sich zunehmend für den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens und erwägen mit der Perspektive auf die Ausbildung eines Grundsatzes loyaler Zusammenarbeit oder einer Art "Regionalismustreue" dessen Einbindung in ihr Staatsorganisationsrecht. Im Zuge der Rezeptionsvorgänge kommt es teilweise zu bemerkenswerten Fortentwicklungen. Ein besonders anschauliches Beispiel liefert die Schweiz, die 1999 in ihrer neuen Verfassung unter der Abschnittsüberschrift "Zusammenwirken von Bund und Kantonen" neben anderem in Art. 44 Grundsätze der Bundestreue positiviert hat, und zwar mit folgenden Formulierungen:

 

"1 Bund und Kantone unterstützen einander in der Erfüllung ihrer Aufgaben und arbeiten zusammen.

2 Sie schulden einander Rücksicht und Beistand. Sie leisten einander Amts- und Rechtshilfe.

3 Streitigkeiten zwischen Kantonen und zwischen Kantonen und dem Bund werden nach Möglichkeit durch Verhandlung und Vermittlung beigelegt."

 

Damit sind wesentliche Grundgedanken der Bundestreue (deutscher Lesart) ausdrücklich in eine Verfassung aufgenommen, ohne allerdings sämtliche Konkretisierungen dieses Rechtsgrundsatzes "punktgenau" abzubilden. Vermutlich läßt sich der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens im Verfassungstext auch gar nicht abschließend formulieren, es sei denn, man verständigte sich auf eine generell-umfassende bundesstaatliche "Treu-und-Glauben-Formel", die dann freilich, für sich allein genommen, wenig aussagekräftig und - wie bisher - beträchtlicher Konkretisierungsarbeit zugänglich und bedürftig wäre. Nur so dürften sich nämlich die Entwicklungsoffenheit, die elastische Ausgleichsfunktion für bundesstaatliche Konflikte und die prägende Bedeutung der Bundestreue für die Funktionsfähigkeit jedenfalls der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes bewahren lassen.

 

VI. Literaturauswahl

 

Alen André, Peeters Patrick, "Bundestreue" im belgischen Verfassungsrecht, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Neue Folge, Band 42 (1994), S. 439 ff.

Anzon Adele, La Bundestreue e il sistema federale tedesco: un modello per la riforma del regionalismo in Italia?, Milano 1995.

Bauer Hartmut, Die Bundestreue - Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Bundesstaatsrechts und zur Rechtsverhältnislehre, Tübingen 1992.

Gardner John S., Altered States: What America Can Learn from German Federalism, Occasional Paper # 8, American Council on Germany, New York 1996.

Laso Pérez Javier, La lealtat federal en el sistema consitutional alemán, Cuadernos de Derecho Público 2000, S. 47 ff.

Lorz Ralph Alexander, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, Tübingen 2001.

Smend Rudolf, Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundesstaat, in: Festgabe für Otto Mayer, Tübingen 1916, S. 245 ff.

Woelk Jens, Die Verpflichtung zu Treue bzw. Loyalität als inhärentes Prinzip dezentralisierter Systeme?, in: Zeitschrift für öffentliches Recht, Band 52 (1997), S. 527 ff.

Woelk Jens, Konfliktregelung und Kooperation im italienischen und deutschen Verfassungsrecht, "Leale collaborazione" und Bundestreue im Vergleich, 1999.


 
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