• О сайте  • Контактные данные  • Полезные ссылки  • Поиск  
Публикации Р.С.Хакимова на сайте
КАЗАНСКИЙ ЦЕНТР
ФЕДЕРАЛИЗМА И
ПУБЛИЧНОЙ
ПОЛИТИКИ
/ Сотрудники / Хакимов Рафаэль Сибгатович / Публикации Р.С.Хакимова на сайте / Об основах асимметричности Российской Федерации. на домашнюю страницу
Об основах асимметричности Российской Федерации.
 
 
 

Авторы:
  • Рафаэль Хакимов
Из монографии «Федерализм в России». Казань, 2001. c. 266-272.

Об основах асимметричности Российской Федерации

Смена парадигмы развития государственности

Россия переживает переломный период в своей истории. Разрушаются старые структуры управления, размываются устоявшиеся веками ценности и формируются новые цели государства.

Россия строилась на идеологии расширения своей территории, и вся ее предыдущая история проходила под знаменем завоевания и присоединения новых земель. Впервые эта стратегическая линия была нарушена в ходе революции 1918 г., когда от Российской империи отделились Польша, Финляндия, Литва, Латвия и Эстония, а также территория западной Украины и часть Молдавии. Советская Россия сумела приостановить процесс расползания государства, провозгласив создание федеративного государства. Ключевую роль в этом процессе сыграл принцип самоопределения наций, который рассматривался большевиками как тактический ход с целью привлечения на свою сторону нерусских народов. Лозунги «красных» о национально-освободительном движении народов оказались более привлекательными, нежели «белое» знамя «единой и неделимой» державы. В результате начал складываться Союз, и территория бывшей Российской империи к 1939 г. почти полностью восстановилась.

Послевоенное расширение социалистического лагеря продолжило историческую экспансию России, но теперь уже на советской и социалистической почве.

Природа Советской России как государства, несмотря на социалистический режим, сохранила многие качественные характеристики Российской империи, а степень централизации была доведена до фантастических масштабов. Советский Союз, конечно, видоизменил отношения, существовавшие в Российской империи, где четко выделялась метрополия в лице центральной России и провинции, находившиеся на положении колониальных или полуколониальных окраин, подчас даже с собственным законодательством и особенностями внутреннего устройства. В СССР союзные республики стали формально равными, но доминирующее положение центра, русского языка и совпадение структур РСФСР с центральными органами означало фактическое сохранение элементов отношений метрополия/провинция. Несмотря на принятие Конституции федеративного характера, на практике Советский Союз был одним из самых унитарных государств мира с жестким авторитарным режимом управления. Одним словом, СССР был «Большой Россией», продолжавшей имперские традиции, но только уже в социалистической оболочке. Поэтому распад СССР следует рассматривать как начало разложения старой России и возникновения «новой России», а не просто как исчезновение специфической формы государства.

«Новая Россия» оказалась в границах допетровского времени. Уменьшение территории государства фактор не количественный, а качественный. Практически изменились все параметры, влияющие на большую политику. Резко уменьшился экономический и демографический потенциал. Экономика страны стала более затратной из-за отпадения юга. Климат государства стал более суровым, а проблемы коммуникации (протяженность, влияние тарифов на экономику и др.) при этом остались практически те же. Положение России на Каспийском, Черном и Балтийском морях кардинально изменилось и перестало быть ключевым, что повлияло не только на экономику, но и внешнюю политику. Но, самое главное, изменились ценностные ориентации: Россия вынуждена перейти от идеологии расширения территории к ее обустройству, т.е. к экстенсивной культуре воспроизводства экономики и общественной жизни.

Вместе с этим, старая схема отношений метрополия/провинция меняется на схему центр/субъекты, что требует выработки нового мышления и иной культуры управления.

История России накладывает свой отпечаток на все общественные процессы, включая государственное устройство. Народы и территории, которые вошли в состав России, никуда не исчезли и не растворились. Напротив, сохранив свою культуру, язык и религию, они сегодня переживают период возрождения и открыто выдвигают свои требования государству, которое должно не только учитывать, но и содействовать развитию этих народов. При этом доля нерусских народов в общей структуре населения страны не является решающим фактором, поскольку они живут компактно на исторической родине, они не нацменьшинства, а коренные этносы с соответствующими претензиями на контроль над собственной территорией. Это одна из главных причин асимметричности Федерации в России.

Переход к условиям демократии и рынка заставляет в гораздо большей мере, нежели до этого считаться с географическим, климатическим и экономическим многообразием страны. Масштабы страны перестают быть преимуществом России и становятся серьезным недостатком. Россия теперь должна жить в условиях уменьшающихся ресурсов, худших условий выхода к морям, но практически при тех же по протяженности границах, которые надо содержать и охранять.

Масштабы страны вызывают сложности по созданию единого рынка и выравниванию уровней развития различных регионов. Действительно, многообразие условий существования регионов таково, что едва ли можно рассчитывать на выравнивание социального развития субъектов. Разрыв между ними будет стимулироваться географическими, климатическими и экономическими преимуществами отдельных регионов. Краснодарский край всегда будет в особо благоприятных условиях из-за субтропического климата и выхода к Черному морю. Развитие Севера России всегда будет проблематично из-за замораживания огромных средств для «северного завоза». Калининградская область вынуждена ориентироваться на балтийские страны и жить в особом режиме анклава, а Приморский край находится в громадном поле притяжения азиатских стран. Очень трудно представить механизмы, способные создать симметричность статусов таких разных по объективным условиям субъектов.

Таким образом, в качестве факторов, вызывающих асимметричность Российской Федерации России можно выделить: этническое, географическое, климатическое и экономическое многообразие страны, что порождает различие  интересов субъектов и требование соответствующих прав для решения специфических региональных задач.

Источник права в России

Советская Россия в Декларации трудового и эксплуатируемого народа от 1918 г. заявила о строительстве федеративного государства и этот принцип был внесен в Конституцию страны. Независимо от фактического положения, чисто юридически федеративный принцип сохранялся в последующих основных законах СССР и РСФСР.

В Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации, принятой в 1990 г., не были определены принципы государственного устройства, иначе говоря, федерация не учреждалась, а объявлялась. Не были определены статус субъектов, рамки их взаимоотношений с центром, сама процедура внесения изменений в сложившиеся отношения и источник права, отвечающий природе федеративного государства.

В 1992 г. был предложен Федеративный Договор, который потенциально мог стать учредительным документом, но он принимался под давлением центра и носил конъюнктурный характер. По сути, был подписан не договор, а три отдельных соглашения между различными типами субъектов с центром по поводу разграничения полномочий и предметов ведения. Чечня и Татарстан, не подписав Федеративный Договор, создали прецедент, с одной стороны, вооруженного конфликта и провозглашения независимости, с другой - перехода к подписанию двусторонних договоров.

В Федеративном Договоре содержались внутренние противоречия, не было четкости в распределении полномочий, к тому же отсутствовал механизм реализации согласованных позиций, и в силу этого он стал скорее политическим, нежели юридическим документом.

Значительным событием с точки зрения развития федеративной природы России стало Конституционное Совещание 1993 г., которое многие предлагали объявить Учредительным собранием. Однако, политическая конъюнктура вынудила избрать форму Совещания с весьма пестрым и не совсем представительным составом участников. Наряду с субъектами федерации на нем оказались маловлиятельные партии и организации. Процедура обсуждения различных предложений не была прописана. В результате Делегация Татарстана покинула Совещание, а многие субъекты федерации остались весьма недовольны как процедурой, так и содержанием проекта Основного закона.

Главный недостаток Конституционного Совещания состоял в том, что на нем при подготовке проекта Основного закона не учитывались принятые к тому времени конституции республик, что плохо увязывалось с провозглашенной федеративной природой государства. К тому же организаторы Совещания сильно ориентировались на усиление президентской власти и были увлечены борьбой с парламентом и коммунистами. Недовольны оказались не только республики, но также и многие области, требовавшие равных с республиками прав. Поэтому не случайно, что в ходе референдума почти 1/3 субъектов проголосовала против новой Конституции. Возникшие в последующие годы противоречия между федеральным и местным законодательством стали во многом следствием этой неполной легитимности Конституции РФ.

Начавшийся в 1994 г. договорный процесс между центром и субъектами федерации стал своеобразным ответом на недовольство конституционным устройством и фактическим управлением регионами. Постепенно он охватил около половины субъектов РФ. Вместе с подписанием договоров одновременно со стороны ряда политических партий и властных структур началась борьба за их денонсацию, что вылилось в принятие ряда законов, регулирующих отношения центра с регионами.

Таким образом, юридической базой федеративного устройства России служат: Федеративный Договор, который как документ существует номинально, Конституция РФ, конституции республик, которые не во всем совпадают с российским Основным законом, двусторонние договоры и, наконец, отдельные законы РФ, регулирующие те или иные вопросы в отношениях центра с регионами.

Развитие федеративных отношений в России является скорее результатом борьбы республик и некоторых регионов (прежде всего доноров) с центром за свои права, нежели следствием какой-то продуманной политики. Для элиты России федерализм до сих пор остается скорее вынужденной уступкой, чем результатом сознательного выбора.

Принятые документы и, прежде всего, Конституция РФ определили различный статус субъектов: республик как государств со своими конституциями, областей, краев и двух городов (Москвы и Петербурга) как административных территорий и автономных областей, входящих в состав других субъектов. Отдельные договоры (например, с Татарстаном, Башкортостаном) усугубили это неравенство, тем самым закрепив асимметричность федерации.

В Конституции РФ весьма неопределенно выражена природа России. В Российской империи все делалось от имени монарха, в СССР — от имени рабочих и крестьян, в обновленной демократической России субъект права до конца не ясен. Ссылки на некий «российский народ» не устраивает республики, обеспокоенные незащищенностью прав нерусских народов, тезис о «многонациональном народе», который часто звучит из уст руководителей страны и записан в преамбуле Конституции, остался чистой декларацией.

Сегодня идет острая дискуссия вокруг проблемы суверенитета республик. Представители федерального центра настаивают на неделимости суверенитета России, несмотря на то, что республики признаны государствами, а в ряде двусторонних договоров прямо записана их суверенность. Что касается республик, то они торжественно отмечают годовщины со дня принятия Деклараций о государственном суверенитете, полагая, что федеративное государство строится на принципе «разделенного суверенитета». При этом под суверенитетом республики понимают обладание всей полнотой власти в рамках собственной компетенции, что не несет угрозы целостности России.

Политическая культура России такова, что власть выстраивалась под личность первого лица – монарха, генерального секретаря КПСС, Президента страны. Эта культура не терпит разделения власти, она стремится к максимальной ее полноте, поэтому и не может воспринять теорию разделенного суверенитета.

Этот спор о возможности разделенного суверенитета можно было бы назвать несущественным для государственного устройства России, если бы не один принципиальный вопрос. В этой дискуссии определяется источник права. То ли это российский народ, чье волеизъявление определяется по принципу механического большинства, иначе говоря, русским населением, составляющим 83%, или же в расчет должно браться мнение и других народов, независимо от их численности.

Законодательство и в еще большей степени практика не отвечают интересам нерусских народов. Представительные и исполнительные органы построены так, как если бы Россия была этнически гомогенной. Но коренные народы (татары, башкиры, якуты и др.) ясно провозгласили свои претензии на роль государствообразующих этносов. Более того, они укрепляют свои республики, иначе говоря, они самоопределяются (в рамках России), исходя из собственных интересов.

Формально существуют чисто «русские» субъекты Федерации, у которых сложились собственные интересы и особенности развития. Была даже известная попытка самоопределения Уральской республики. Среди этих субъектов наиболее активными являются регионы-доноры. Но с точки зрения правовой они не объявляли суверенитета, и их статус определен не в результате самоопределения, а «сверху». Их население формально не может считаться источником права, однако фактическое влияние областей и краев будет расти по мере их роста экономической самостоятельности. И это станет дополнительным фактором, вызывающим  асимметричность Федерации.

Целостность государства будет обеспечена при учете всего многообразия интересов России, как в этническом, так и региональном аспекте. В условиях демократии непротиворечивая федерация может быть построена только с учетом интересов двух составляющих: (1) народов России, в основном представленных республиками и отчасти национально-культурными автономиями; (2) территориальных (в основном этнически русских) образований.

Тенденции эволюции государственности России 

Россия находится в переходном состоянии от государства централизованного, несущего в структурах и сознании остатки империи к демократической федерации. У России для возврата к унитарному государству остается все меньше ресурсов. Не случайно В.Путин в своем годичном Послании Федеральному Собранию заявил: «По-настоящему сильное государство – это еще и прочная Федерация».[1]

Реформы, начатые В.Путиным, в известной мере возвращают унитаристское мышление и унитарные структуры, они направлены на уравнивание всех субъектов в правах. Но, во-первых, реформы довольно непоследовательны, как, например, в случае с округами, которые оказались с неясным статусом и расплывчатыми функциями. Во-вторых, сомнительна результативность реформ с точки зрения улучшения управляемости страны. Они скорее вносят путаницу, нежели создают стабильность. Происходит вмешательство центра не только в сферу совместных полномочий, но и в компетенцию субъектов. Возникают громоздкие структуры с отделениями на местах, нередко параллельные местным органам власти. Федеральные округа становятся лишним звеном во властных структурах.

Не трудно прогнозировать, что процесс объективно будет идти в сторону более строгого разграничения компетенции между центром и субъектами. В принципе Центру было бы целесообразно сохранить за собой не максимальное, а оптимальное количество функций, прежде всего, оборону, охрану границ, таможню, финансовую систему и внешнюю политику. Остальные функции могут безболезненно передаваться субъектам федерации. А общефедеральные интересы могут реализовываться через принятие федеральных программ, в которых будут участвовать заинтересованные субъекты с соответствующим финансовым обеспечением.

Скорее всего, спор о компетенции центра и субъектов будет продолжаться довольно долго и в конце этого пути останутся лишь несколько субъектов, которые будут настаивать на своем суверенитете. Это будут республики с своеобразной культурой, историей и прочными религиозными и иными традициями, т.е. Татарстан, Башкортостан, республики Северного Кавказа, Саха (Якутия) и др.. Остальные субъекты в зависимости от конъюнктуры будут колебаться между мнением центра и наиболее активными субъектами. Все это не ослабит, а усилит асимметричность России.

[1] "Российская газета". 4 апреля 2001 г.


 
English version
Документы в разделе
Разделы сайта
Поиск
 
расширенный поиск
Регистрация
Логин:    
Пароль:
 
 

  • [ Регистрация ]
  • Новости | Проекты | Публикации | Сотрудники | Форум | Мероприятия | Помощь исследователю | Книги и статьи о современном федерализме
    © 2001, 2002, 2009 Казанский центр федерализма и публичной политики. При использовании наших материалов ссылка на сайт обязательна, подробнее ... г.Казань, Кремль, подъезд 5. Тел./факс (843) 2925043, federalism@kazanfed.ru